Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 469827-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части уточнения общих принципов организации местного самоуправления), внесенный депутатами Государственной Думы В.Б. Кидяевым, В.С. Тимченко, членом Совета Федерации С.М. Киричуком и другими депутатами Государственной Думы (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 469827-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части уточнения общих принципов организации местного самоуправления), внесенный депутатами Государственной Думы В.Б. Кидяевым, В.С. Тимченко, членом Совета Федерации С.М. Киричуком и другими депутатами Государственной Думы

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрел проект федерального закона N 469827-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - законопроект), внесенный депутатами Государственной Думы В.Б. Кидяевым, В.С. Тимченко, членом Совета Федерации С.М. Киричуком и другими депутатами Государственной Думы, и отмечает следующее.

Нормы законопроекта предусматривают внесение изменений в положения Федерального закона от 06.10.2013 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), которыми предлагается уточнить ряд общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации в целях совершенствования территориальных, организационных и функциональных основ местного самоуправления. Законопроект подготовлен в целях реализации послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 года, в котором Президент Российской Федерации одной из первых обозначил задачу уточнения общих принципов организации местного самоуправления, развития сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. При этом в данном послания Президента Российской Федерации указывается, что местная власть должна быть устроена так, чтобы "любой гражданин мог дотянуться до нее рукой".

Нормами законопроекта двухуровневую модель организации местного самоуправления предлагается распространить на крупные городские округа. Для этого будут введены два новых вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район (помимо пяти существующих - городские, сельские поселения, городские округа, муниципальные районы, внутригородские муниципальные образования городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга). Преобразование городских округов в городские округа с внутригородским делением будет осуществляться законами соответствующих субъектов Российской Федерации и исключительно по усмотрению соответствующих субъектов Российской Федерации.

Согласно законопроекту представительный орган городского округа с внутригородским делением предлагается формировать из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородского района нормой представительства, главу этого городского округа избирать из состава представительного органа данного городского округа, который будет исполнять полномочия его председателя. Глава местной администрации будет назначаться на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом городского округа с внутригородским делением.

В целях усиления позиций городских и сельских поселений в организации обеспечения деятельности муниципальных районов, повышения эффективности межмуниципальной кооперации и межмуниципального сотрудничества в муниципальных районах предлагается установить единственный способ формирования представительных органов муниципальных районов - из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой законом субъекта Российской Федерации и уставом данного муниципального района.

В соответствии с законопроектом глава муниципального района будет избираться представительным органом данного муниципального образования из своего состава и исполнять полномочия его председателя, а глава местной администрации назначаться на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

В сельских поселениях предлагается сохранить возможность избрания глав данных муниципальных образованиях не только из состава представительных органов данных поселений, но и на муниципальных выборах и осуществления ими полномочий главы местной администрации. Кроме того, полагаем, что в законопроекте в целях обеспечения реализации конституционного положения о самостоятельном определении населением структуры органов местного самоуправления (часть 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации) следует предусмотреть возможность избрания глав городских поселений не только из состава представительных органов данных поселений, но и на муниципальных выборах и осуществления ими полномочий главы местной администрации.

В законопроекте одновременно предлагается уточнить перечень вопросов местного значения поселений, определив его раздельно для городских и сельских поселений. При этом в связи со спецификой и особенностями обеспечения жизнедеятельности населения на сельских территориях в Федеральном законе N 131-ФЗ перечень вопросов местного значения сельских поселений по отношению к перечню вопросов местного значения городских поселений предлагается сократить. Иные вопросы местного значения, установленные Федеральном законом N 131-ФЗ для поселений и не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с Федеральном законом N 131-ФЗ, на территории сельских поселений будут осуществляться органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В сельских поселениях органы местного самоуправления муниципальных районов смогут осуществлять полномочия по решению указанных иных вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных районов, с учетом специфики и особенностей обеспечения жизнедеятельности населения соответствующих сельских территорий.

Учитывая, что уровень социально-экономического развития сельских поселений, система организации в них местного самоуправления различается по разным субъектам Российской Федерации, в законопроекте необходимо предоставить возможность законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним уставами муниципальных районов и уставами сельских поселений закреплять за сельскими поселениями также другие вопросы из числа установленных частью 1 статьи 14 Федерального законом N 131-ФЗ вопросов местного значения поселений.

В целях избежания правовой неопределенности по отдельным вопросам в сфере организации местного самоуправления, обеспечения всех прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления в законопроекте также необходимо определить процедуру избрания депутатов от поселений в состав представительного муниципального района сходом граждан там, где он осуществляет полномочия представительного органа поселения, предусмотреть возможность по решению субъекта Российской Федерации избрания представительного органа муниципального района на муниципальных выборах при наличии в составе такого района межселенных территорий, а также, в том числе с целью реализации конституционного принципа на многообразие институциональных форм местного самоуправления, возможность формирования по решению субъекта Российской Федерации представительного органа муниципального района пропорционально численности населения поселений.

Учитывая особый статус городских округов с внутригородским делением в законопроекте предлагается предоставить возможность законами субъектов Российской Федерации устанавливать дополнительные вопросы местного значения данных муниципальных образований с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. При этом в данной норме законопроекта речь не идет о предоставление права субъектам Российской Федерации преобразовывать отдельные государственные полномочия субъектов Российской Федерации, установленные нормами Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в дополнительные вопросы местного значения и закреплении их за городскими округами с внутригородским делением. Данные вопросы могут устанавливаться законами субъектов Российской Федерации только в сферах общественных отношений, на которые не распространяются пределы действия государственных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Нормами законопроекта в Федеральном законе 131-ФЗ предлагается установить перечень вопросов местного значения внутригородского района. При этом полномочия органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов по решению установленных в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ вопросов местного значения городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов предусматривается разграничивать законами субъекта Российской Федерации и в соответствии с ними уставом такого городского округа и уставами внутригородских районов. Данная норма позволит, не нарушая единства городского хозяйства, избежать дублирования полномочий по решению вопросов местного значения городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов, а также возможных правовых споров между органами местного самоуправления указанных муниципальных образований относительно пределов их компетенции.

В связи с предусмотренными изменениями в системе организации местного самоуправления законопроектом предлагается установить порядок и расширить перечень случаев преобразования муниципальных образований: изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа c внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа c внутригородским делением, присоединение поселения к городскому округу c внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Следует отметить, что изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения и изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения имеет существенное значение для населения соответствующих муниципальных образований, поскольку от данного статуса зависит не только установление того ли иного перечня вопросов местного значения поселения, решение которых обеспечивает жизнедеятельность населения данного муниципального образования, особенностей формирования (избрания) органов местного самоуправления поселений, но и действие ряда льгот и преференций, установленных законодательством Российской Федерации для отдельных категорий граждан. В связи с этим согласно законопроекту такое изменение статуса поселения отнесено к одному из видов преобразования муниципальных образований, которое должно осуществляться с согласия населения соответствующего муниципального образования, выраженного путем голосования, и по установленной федеральным законом для преобразований муниципалитетов процедуре.

Во избежания правовой неопределенности относительно порядка применения указанных изменений в системе организации местного самоуправления в законопроекте следует установить порядок преобразования городского округа в городской округ с внутригородским делением и создания внутригородских районов, а также городского округа с внутригородским делением в городской округ, в том числе:

- порядок и сроки формирования органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления указанных преобразованных городских округов, в связи с принятием закона субъекта Российской Федерации о данном преобразовании;

- порядок и сроки прекращения полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления соответственно сформированных (избранных, назначенных) до приятия указанного закона субъекта Российской Федерации;

- срок создания (упразднения) внутригородских районов, срок принятия уставов внутригородских районов, а также внесения соответствующих изменений и дополнений в устав преобразованного городского округа в городской округ с внутригородским делением и городского округа с внутригородским делением в городской округ.

В законопроекте в качестве переходного периода необходимо также предусмотреть порядок формирования (избрания, назначения) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления городских поселений и муниципальных районов в соответствии с требованиями Федерального закона N 131-ФЗ с учетом предлагаемых изменений, а также порядок прекращения срока действия полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления городских поселений и муниципальных районов, не соответствующих требованиям Федерального закона N 131-ФЗ с учетом указанных изменений, которые были избраны, сформированы, назначены до внесения упомянутых изменений в Федеральный закон N 131-ФЗ.

Положения законопроекта не затрагивают вопросов совершенствования правового регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления, поскольку данные вопросы являются предметом регулирования других отдельных законодательных инициатив.

В то же время следует отметить, что в связи с сокращением перечня вопросов местного значения сельских поселений по отношению к городским поселениям, а также отнесение к компетенции муниципальных районов решения иных вопросов местного значения на территориях сельских поселений, не отнесенных к вопросам местного значения сельских поселений, потребуется внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающих уточнение системы выравнивания уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов, городских, сельских поселений из бюджетов вышестоящего уровня, а также закрепление за муниципальными районами дополнительных источников доходов. В связи с установлением возможности создания городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов потребуется регламентировать принципы формирования межбюджетных отношений между указанными муниципальными образованиями, между данными муниципальными образованиями и субъектами Российской Федерации, а также проработать вопрос об установлении порядка закрепления за внутригородскими районами своих источников доходов и объектов муниципальной собственности, необходимых для решения закрепленных за ними вопросов местного значения, путем внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать законопроект с учетом указанных замечаний и предложений и рекомендует Государственной Думе его принять при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев