Пояснительная записка к проекту федерального закона N 557021-6 "О внесении изменения в статью 1 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и признании утратившей силу части 3 статьи 37 Закона Российской Федерации "О недрах" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 557021-6 "О внесении изменения в статью 1 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и признании утратившей силу части 3 статьи 37 Закона Российской Федерации "О недрах"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменения в статью 1 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и признании утратившей силу части 3 статьи 37 Закона Российской Федерации "О недрах" разработан в целях усиления государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (далее - государственный геологический надзор).

Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон) определено, что государственный контроль (надзор) является деятельностью уполномоченных органов государственной власти, направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных законодательством. Положения Федерального закона, регулирующие порядок и сроки проведения проверок, не учитывают ряд существенных особенностей осуществления государственного геологического надзора, что приводит к невозможности своевременного предупреждения, выявления и пресечения нарушений законодательства о недрах и условий лицензии на пользование недрами, технического проекта.

В соответствии с частями 2, 3 и 8 статьи 9 Федерального закона плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года на основании ежегодного плана проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. В практике недропользования распространены случаи частой реорганизации юридических лиц с целью уклонения от государственного контроля (надзора). В части государственного геологического надзора положение усугубляется тем, что лицензия на пользование недрами может быть выдана сроком менее чем на три года или переоформлена на новое юридическое лицо ранее срока наступления плановой проверки в отношении предыдущего юридического лица. Это приводит к невозможности своевременно предупреждать, выявлять и пресекать нарушения.

Согласно части 2 статьи 12 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" лицензия на пользование недрами закрепляет условия пользования недрами и форму договорных отношений недропользования. В соответствии с пунктом 5 части 1 указанной статьи лицензия на пользование недрами и ее неотъемлемые составные части должны содержать сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу). В то же время Федеральный закон не предусматривает оснований для проведения государственного контроля (надзора) за выполнением обязательств недропользователей, связанных с условиями пользования недрами, предусмотренными в лицензии на пользование недрами.

Административные правонарушения, связанные с неисполнением условий пользования недрами, предусмотренных в лицензии на пользование недрами, а также технического проекта (далее - административные правонарушения), не относятся к длящимся административным правонарушениям. В связи с этим срок давности привлечения к административной ответственности, который согласно статье 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях равен двум месяцам, начинает исчисляться со дня совершения административного правонарушения. Выявление и фиксация административного правонарушения возможны только при проведении плановой проверки, которая в соответствии с Федеральным законом проводится не чаще чем один раз в три года. Таким образом, к моменту проведения плановой проверки срок давности привлечения к административной ответственности истекает, что приводит к освобождению недропользователя от ответственности по формальным основаниям.

Для фиксации факта пользования недрами без технического проекта и установления виновных лиц существенную роль играет внезапность проведения проверки в отношении юридического лица и необходимость выезда на местность на основании полученной оперативной информации (рапорты инспекторов, обращения граждан, сообщения органов государственной власти и другое). Однако статьей 10 Федерального закона предусматривается обязанность органов государственного контроля (надзора) согласовывать проведение внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя с органом прокуратуры. К тому же распространена практика отказа органа прокуратуры от согласования проведения внеплановой выездной проверки в связи с тем, что подпунктом "а" пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона в качестве основания проведения проверки предусматривается наличие угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Государственный геологический надзор включает в себя мероприятия по систематическому осуществлению надзора (рейдовые мероприятия) для выявления фактов самовольного пользования недрами, к которым согласно пункту 1 части 3 статьи 1 Федерального закона не применяются положения Федерального закона при условии, если не требуется взаимодействие с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и на них не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора). На практике складываются ситуации, когда при выявлении факта самовольного пользования недрами в рамках проведения рейдового мероприятия не удается установить виновное лицо в силу того, что на юридических лиц, индивидуальных предпринимателей не возлагается обязанность предоставлять какую-либо информацию. В данной ситуации органы государственного геологического надзора не имеют возможности провести внеплановую проверку в порядке, установленном Федеральным законом.

Следует отметить, что процедура досрочного прекращения права пользования участком недр является неполной, потому что уведомление о допущенных нарушениях в сфере недропользования в соответствии с Федеральным законом не является основанием для проведения внеплановой проверки. Таким образом, ответы недропользователей о фактическом устранении нарушений, указанных в уведомлении, рассматриваются органами, осуществляющими выдачу, переоформление и прекращение лицензии на пользование недрами, без предварительной проверки.

На основании вышеизложенного законопроектом предлагается исключить государственный геологический надзор из предмета правового регулирования Федерального закона.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О внесении изменения в статью 1 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и признании утратившей силу части 3 статьи 37 Закона Российской Федерации "О недрах"

Вступление в силу Федерального закона "О внесении изменения в статью 1 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и признании утратившей силу части 3 статьи 37 Закона Российской Федерации "О недрах" не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменения в статью 1 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и признании утратившей силу части 3 статьи 37 Закона Российской Федерации "О недрах"

В случае принятия Федерального закона "О внесении изменения в статью 1 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и признании утратившей силу части 3 статьи 37 Закона Российской Федерации "О недрах" необходимо внести изменения в Положение о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 года N 293, в части признания утратившими силу пунктов 13 и 17 указанного положения и дополнения его нормами, регулирующими основания и порядок проведения плановых, внеплановых проверок и рейдовых мероприятий.