Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию", внесенному Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию",
внесенному Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

В связи с вносимыми статьей 1 законопроекта изменениями в Земельный кодекс Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), сообщаем следующее. В пункте 4 статьи 46 Земельного кодекса применительно к возможности использования земельного участка употребляется понятие "существенное затруднение", носящее субъективно-оценочный характер и требующее уточнения.

Законопроектом предлагается новая редакция подпункта 5 пункта 1 статьи 57 Земельного кодекса, согласно которой возмещению в полном объеме подлежат убытки, в том числе упущенная выгода, причиненные "изменением разрешенного использования земельных участков, если оно произошло ранее, чем через пять лет со дня предыдущего изменения видов разрешенного использования земельного участка и без согласия собственника земельного участка" или иных правообладателей земельного участка. Полагаем, что проектируемое положение нуждается в дополнительном обсуждении, поскольку по сравнению с действующей редакцией подпункта 5 пункта 1 статьи 57 Земельного кодекса такие убытки подлежат возмещению в полном объеме (в том числе упущенная выгода) независимо от какого-либо срока. Установление срока, в течение которого у правообладателя земельного участка есть право на возмещение убытков, по нашему мнению, ограничивает такое право. Вместе с тем согласно статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Пункты 4 и 5 статьи 57 Земельного кодекса дополняются положениями, уточняющими, что ограничение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков связано с резервированием земельных участков для государственных или муниципальных нужд. В связи с этим обращаем внимание, что ни в наименовании, ни в пунктах 1-3 статьи 57 Земельного кодекса такие изменения не проектируется.

Полагаем, что в соотнесении и уточнении нуждаются положения законопроекта, касающиеся установления вида разрешенного использования земельных участков. Так, согласно пункту 8 новой статьи 77 Земельного кодекса виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются регламентами использования территорий. Пунктом 13 статьи 77 определено, что основной вид разрешенного использования земельного участка считается установленным или измененным со дня внесения сведений о нем в государственный кадастр недвижимости. Пунктом 16 статьи 77 установлено, что сведения об основном виде разрешенного использования земельных участков и условно разрешенном виде использования земельных участков отражаются в государственном кадастре недвижимости.

Новой статьей 78 Земельного кодекса определяются виды территориальных зон, при этом устанавливается их закрытый перечень. Следует отметить, что в настоящее время перечень видов территориальных зон не является исчерпывающим. В соответствии с частью 15 статьи 35 Градостроительного кодекса помимо предусмотренных указанной статьей, органом местного самоуправления могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства. Полагаем, что предлагаемые изменения требуют дополнительного обсуждения, поскольку, на законодательном уровне вряд ли возможно предусмотреть все многообразие территориальных зон с учетом разнообразного использования территории.

Проектируемая статья 79 Земельного кодекса, в которой регламентируются "жилые зоны", нуждается в дополнительном обсуждении, поскольку ни Градостроительным кодексом Российской Федерации, ни Жилищным кодексом Российской Федерации не определены понятия "малоэтажные, среднеэтажные, многоэтажные жилые дома". Законопроект также не содержит такого определения.

В пункте 4 новой статьи 81 Земельного кодекса содержится перечень объектов, размещение которых допускается в территориальных зонах, указанных в пункте 1 данной статьи. Обращаем внимание, что в пункте 1 статьи 81 Земельного кодекса речь идет об одной территориальной зоне - зоне сельскохозяйственного назначения, и о видах этой зоны.

Полагаем необходимо сопоставить по содержанию положения пункта 5 и абзаца второго пункта 7 статьи 81 Земельного кодекса, согласно которым "в границах зон сельскохозяйственного назначения выделяются особо ценные сельскохозяйственные земли, которые подлежат особой охране", и "в границах особо ценных сельскохозяйственных земель не допускается установление иных территориальных зон, кроме зон сельскохозяйственного назначения".

Требует уточнения предусмотренный новой статьей 83 Земельного кодекса существенно расширенный перечень видов разрешенного использования в границах зон рекреационного назначения. Помимо территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом, в состав таких зон предлагается включать территории и объекты, обладающие природными лечебными ресурсами, благоприятным климатом и иными природными факторами и условиями, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека.

Вместе с тем полагаем необходимым дополнительно обсудить предложение о включении указанных территорий и объектов в границы рекреационных зон, а также возможность предусмотреть в качестве самостоятельного вида территориальные зоны, предназначенные для санаторно-курортного обслуживания населения.

Полагаем необходимым уточнить в пункте 4 проектируемой статьи 96 Земельного кодекса компетенцию органов государственной власти по предметам, указанным в ее пункте 3.

Проектируемые положения пункта 2 статьи 96 Земельного кодекса и части 8 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации нуждаются в дополнительном обсуждении, с точки зрения защиты прав граждан на возмещение убытков в связи с установлением зон охраны, перечисленных в указанных пункте 2 и части 8.

Статьей 2 законопроекта вносятся изменения в статью 340 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. Обращаем внимание, что параграф 3 главы 23, в который входит статья 340, изложен в новой редакции Федеральным законом от 21 декабря 2013 года N 367-ФЗ "О внесении изменений в часть 1 Гражданского кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации".

Статьей 8 законопроекта вносятся изменения в Федеральный закон от 26 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон). В частности, дано новое наименование статьи 35 указанного Закона, в котором упоминаются регламенты использования территорий в границах территории объекта культурного наследия. Отмечаем, что в пункте 8 новой статьи 77 Земельного кодекса в числе регламентов использования территорий указанный регламент не упоминается. В новой редакции пункта 3 статьи 35 Закона формулировку "федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной охраны объектов культурного наследия" в целях единообразия следует, по нашему мнению, привести в соответствие с уже используемыми в Законе условными наименованиями "федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области государственной охраны объектов культурного наследия" и "федеральный орган охраны объектов культурного наследия".

Кроме того, обращаем внимание, что Государственной Думой принят в первом чтении и подготовлен к рассмотрению во втором чтении проект федерального закона N 163864-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", согласно которому статью 5 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" предлагается изложить в новой редакции, статьи 35 и 52 - признать утратившими силу (см. статью 8 законопроекта N 465407-6).

Во вносимых статьей 10 законопроекта изменениях в Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ) полагаем необходимым уточнить использование понятий "регламенты использования территорий" и "градостроительные регламенты". Так, в соответствии с изменениями в определении понятия "правила землепользования и застройки" (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ) под такими правилами понимается документ устанавливающий, помимо прочего, и регламенты использований территорий. Однако, например, в предлагаемой законопроектом (подпункт "а" пункта 13 статьи 10) новой редакции части 2 статьи 30 ГрК РФ указывается на то, что правила землепользования и застройки включают в себя карту территориального зонирования и градостроительный регламент, который как следует из вносимых законопроектом (пункт 19 статьи 1) изменений в Земельный кодекс Российской Федерации является одним из видов регламента использования территорий.

Положения предлагаемой законопроектом (подпункт "д" пункта 13 статьи 10) новой части 5.1 статьи 30 ГрК РФ следует согласовать с проектируемыми положениями части 6 статьи 36 ГрК РФ (подпункт "г" пункта 17 статьи 10 законопроекта) и другими положениями законопроекта в части перечня территориальных зон и земельных участков, в отношении которых не устанавливаются градостроительные и иные регламенты.

Статьей 13 законопроекта вносятся изменения в Лесной кодекс Российской Федерации (далее - Лесной кодекс). Полагаем, что вносимые изменения необходимо рассматривать в системной связи с действующей редакцией Лесного кодекса. Так, например, в действующей редакции пункта 16 части 1 статьи 25 Лесного кодекса речь идет об иных видах использования лесов, определенных в соответствии с частью 2 статьи 6 Лесного кодекса. Обращаем внимание, что в законопроекте предлагается новая редакция статьи 6, в которой определяется понятие лесного фонда. Вместе с тем согласно части 1 новой редакции статьи 6 леса располагаются в границах лесного фонда и за пределами его границ.

Согласно части 6 статьи 20 законопроекта Федеральный закон от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закона N 101-ФЗ) применяется к земельным участкам в границах территориальных зон сельскохозяйственного назначения до приведения его в соответствие с рассматриваемым федеральным законом, за исключением земельных участков с разрешенным использованием для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также земельных участков, занятых зданиями, строениями, сооружениями. Полагаем, что данное положение нуждается в уточнении, поскольку в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 1 Закона N 101-ФЗ его действие не распространяется на земельные участки, в отношении которых установлено изъятие.

Обращаем внимание на то, что на рассмотрении Государственной Думы находится проект N 444365-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности", который исходит из подразделения земель на категории, в связи с чем необходимо соотнести положения данного законопроекта с рассматриваемым законопроектом.

По законопроекту имеются замечания юридико-технического характера.

1. Наименование законопроекта оформить следующим образом:

О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации

2. Пункт 1 статьи 19 законопроекта оформить самостоятельной статьей и изложить ее следующим образом:

Статья 3

В части 6 статьи 28 Федерального закона от 31 марта 1999 года N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, N 14, ст. 1667; 2007, N 27, ст. 3213) второе предложение исключить.

3. Статью 9 законопроекта считать статьей 10 и в ней пункты 3 и 4 оформить следующим образом:

3) в статье 12:

а) в наименовании слова "из земель" заменить словами ", расположенных в границах зон";

б) в пункте 1 слова "из земель" заменить словами ", расположенных в границах зон";

в) в пункте 8 слова "из земель" заменить словами ", расположенных в границах зон";

4) в пункте 1 статьи 13 слова "из земель" заменить словами ", расположенный в границах зон".

Иные замечания юридико-технического характера на 13 л. и текст законопроекта с юридико-технической правкой на 92 л. переданы в Комитет в рабочем порядке.

Начальник управления

М.В. Деменков