Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления по проекту федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный Кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию", внесенному Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
по проекту федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный Кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию",
внесенному Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 17 марта 2014 года (протокол N 154, пункт 84) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный Кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию", внесенный Правительством Российской Федерации.

Законопроект предусматривает отмену деления земель на категории и регулирование правового режима земель в дальнейшем посредством территориального зонирования и установления регламентов использования территорий.

Действительно, одновременное существование в настоящее время деления земель на категории (в рамках земельного законодательства) и видов разрешенного использования земельных участков (в рамках градостроительного законодательства) порождает проблемы в правовом регулировании и практике правореализации. Их решение возможно несколькими путями, один из которых - отмена категорий земель. Именно данный метод решения вопроса избран в настоящее время Правительством Российской Федерации: отмена института категорий земель обозначена в качестве одного из основных направлений государственной политики по управлению земельным фондом Распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 года N 297-р. 

Рассматриваемый законопроект, по сути, является альтернативным по отношению к проекту федерального закона N 50654-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", внесенному депутатами Государственной Думы А.Л. Маркиным, В.В. Парахиным (в настоящее время возвращен инициаторам для доработки). 

Большинство замечаний, высказанных в заключении Комитета по проекту федерального закона N 50654-6, в рассматриваемом законопроекте учтены.

В связи с этим концепция законопроекта может быть поддержана. 

Вместе с тем Комитет считает необходимым отметить следующее.

1. В соответствии с пунктом 7 статьи 81 Земельного Кодекса Российской Федерации на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации возлагается принятие решений по установлению и (или) изменению границ особо ценных сельскохозяйственных земель и их охранных зон, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. При этом сведения о границах особо ценных сельскохозяйственных земель и их охранных зон подлежат внесению в государственный кадастр недвижимости.

Осуществление данных работ может повлечь дополнительные расходы бюджетов субъектов Российской Федерации. Однако соответствующие расчеты в документах по законопроекту отсутствуют, источники покрытия возможных расходов не обозначаются. 

2. Пунктом 2 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации в редакции законопроекта закрепляется общий принцип, согласно которому установление границ охранной или защитной зоны осуществляется уполномоченными федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления в зависимости от того, относится объект, в отношении которого устанавливается такая зона, объектом федерального, регионального или местного значения соответственно. При этом предусматривается, что иное распределение компетенции может быть установлено другими федеральными законами. В целом данный подход может быть поддержан. 

Одновременно пунктом 3 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации предлагается установить, что в отношении объектов, не указанных в пункте 2 настоящей статьи, решение об установлении границ охранной или защитной зоны принимает уполномоченный орган местного самоуправления в случае, если законом субъекта Российской Федерации не предусмотрено иное.

Однако это положение не соответствует действующему федеральному законодательству. Например, частные автомобильные дороги не делятся на дороги федерального, регионального и местного значения, и установление их придорожных полос отнесено к компетенции различных уровней власти, от федерального до муниципального, в зависимости от их расположения - в границах одного либо нескольких муниципальных образований, субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 26 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"). Тогда как согласно приведенным нормам законопроекта границы придорожных полос во всех этих случаях должны устанавливаться органами местного самоуправления, а исключение может устанавливаться только законами субъекта Российской Федерации. Существуют и другие случаи, когда иной порядок установления границ охранных и защитных зон определен на федеральном уровне, в т.ч. подзаконными нормативными правовыми актами (см., например, Постановление Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2000 года N 878 "Об утверждении Правил охраны газораспределительных сетей").

В целом вызывает опасения возложение на органы местного самоуправления функций по установлению границ охранных и защитных зон по "остаточному принципу" в отношении объектов, для которых соответствующий порядок не установлен законодательством. Представляется, что поскольку виды охранных и защитных зон устанавливаются только федеральными законами, ими должен определяться и орган, уполномоченный на установление границ этих зон в отношении конкретных объектов, с учетом характера и особенностей самих объектов. Выполнение данных функций на местном уровне может вызвать кадровые проблемы (в т.ч. связанные с отсутствием необходимых специалистов), а в связи с этим - дополнительные расходы местных бюджетов. Однако соответствующих расчетов и обоснований пакет документов по законопроекту не содержит.

Также следует отметить, что в пункте 3 статьи 95 не указывается вид муниципального образования (муниципальный район, городской округ, поселение), на органы местного самоуправления которого возлагаются данные функции. 

ГАРАНТ:

Нумерация пунктов приводится в соответствии с источником

2. Статьей 10 законопроекта предлагается определить населенный пункт как территорию, имеющую сосредоточенную застройку в пределах установленной черты (границы) и служащую постоянным местом проживания людей; территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения.

В данном определении не учтено, что населенный пункт может находиться на межселенной территории в составе муниципального района (см., например, статью 13.2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). В связи с этим предлагаем уточнить: территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения, за исключением населенных пунктов, расположенных вне границ поселения на межселенных территориях. 

3. Законопроектом предусматривается приведение федеральных законов в соответствие с ним, прежде всего, в части исключения из их текстов упоминаний о категориях земель и целевом назначении земельного участка. Однако среди таких изменений отсутствуют поправки в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, целый ряд положений которого использует данный понятийный аппарат (пункты 3, 4 статьи 11, пункт 2 части 3 статьи 31). 

В связи с вышеизложенным Комитет поддерживает указанный законопроект с учетом высказанных замечаний и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев