Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии на проект федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии
на проект федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии рассмотрел внесенный Правительством Российской Федерации проект федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию" и отмечает следующее.

Согласно пояснительной записке, законопроект направлен на совершенствование и упрощение действующего порядка определения правового режима использования земель путем проведения территориального зонирования, а также исключения института деления земель на категории как способа определения разрешенного использования земельных участков.

Законопроектом предлагается признать утратившим силу Федеральный закон "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", исключить из текста Гражданского, Земельного, Градостроительного, Лесного кодексов Российской Федерации, а также из ряда федеральных законов нормы, касающиеся деления земель в Российской Федерации по целевому назначению на категории. Таким образом, законопроектом предлагается пересмотреть один из основополагающих принципов, на которых базируются современные земельные отношения в Российской Федерации.

Законопроект по концепции является альтернативным к проекту федерального закона N 50654-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", внесенному депутатами Государственной Думы А.Л. Маркиным, В.В. Парахиным, В.П. Таскаевым, (в настоящее время возвращен авторам для доработки). В своем заключении на указанный законопроект Комитет отмечал, что он нуждается в существенной доработке с учетом замечаний, изложенных в заключении.

Необходимо отметить, что отдельные замечания, высказанные в заключении Комитета на проект федерального закона N 50654-6, в рассматриваемом законопроекте учтены. В то же время, во-первых, часть замечаний сохраняет свою актуальность, во-вторых, к содержанию рассматриваемого законопроекта имеются новые замечания.

1. По мнению Комитета, реализация законопроекта потребует переоформления большого массива правоустанавливающих документов на земельные участки, что, как показывает опыт, затягивается на длительный срок, создает препятствия при осуществлении гражданско-правовых отношений, в том числе при осуществлении предпринимательской деятельности, способствует возникновению различных коллизий в правоприменительной практике. При этом вопрос о соответствующем переходном периоде и о порядке переоформления документов оставлен за рамками законопроекта.

2. Согласно проектируемым изменениям к статье 1 Земельного кодекса РФ принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, заменяется принципом использования земельных участков в соответствии с установленным разрешенным использованием, учитывающим природные, социальные и экономические условия. Одновременно признается утратившим силу принцип дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.

Комитет считает подобную замену необоснованной и неравноценной, т.к. в результате из земельного законодательства исключаются базовые положения, наполняющие правовым содержанием понятие правового режима земель, который, по нашему мнению, заключается не только в определении видов деятельности при использовании земельных участков, но и в ограничениях и особенностях, связанных с необходимостью охраны земель и других природных ресурсов, а также их защитой и воспроизводством.

Исходя из этого возникает опасение, что замена понятия "земли" на понятия "территории" и "зоны" приведет к искажению представлений о земле как, в первую очередь, о самостоятельном природном объекте и охраняемом природном ресурсе, средстве производства в сельском и лесном хозяйстве, а не только как об объекте недвижимого имущества и пространственном базисе для размещения каких-либо объектов. Это приведет к изъятию экологической составляющей из закрепленного законодательством подхода к регулированию использования земель.

3. Законопроектом в связи с признанием утратившей силу статьи 8 Земельного кодекса РФ исключается из земельного законодательства требование об указании категории земель в актах органов государственной власти, органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков, договорах, предметом которых являются земельные участки, государственном кадастре недвижимости, документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. При этом соответствующего требования, касающегося зон и территорий, законопроект не вводит.

4. Считаем также нецелесообразной полную отмену правового института ограничений прав на землю в связи с признанием утратившей силу статьи 56 Земельного кодекса РФ, т.к. в совокупности с нормами статьи 26 Федерального закона от 24 июля 2009 года N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" положения статьи 56 Земельного кодекса РФ создают правовую конструкцию, позволяющую осуществлять охоту в охотничьих угодьях, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения независимо от формы собственности на соответствующие земельные участки. В законопроекте данное обстоятельство не учитывается.

5. Законопроектом предлагается отказаться от широкого использования в земельном законодательства понятия "земли", преимущественно заменяя его понятием "территории" или "зоны". Например, из Земельного кодекса РФ исключается понятие "земель лесного фонда", а в Лесном кодексе РФ закрепляется понятие "лесной фонд". При этом остается открытым вопрос об отраслевой принадлежности участков, образуемых в "лесном фонде". Необходима определенность в вопросе, какими будут данные участки - лесными или земельными. В редакции предложенного законопроекта фигурирует понятие "земельные участки". При этом данное понятие используется только в отдельных случаях, а системной замены по тексту Лесного кодекса не предлагается. В связи с этим целесообразно определиться с выбором одного из вышеназванных понятий. Комитет считает, что понятие "лесные участки" предпочтительнее, так как оно подчеркивает специфику данного вида земельных участков.

6. Законопроектом исключается понятие земель лесного фонда из земельного законодательства (утрачивает силу статья 101 Земельного кодекса РФ). При этом предлагается определить указанное понятие в статье 6 Лесного кодекса РФ, установив, что лесным фондом признается территория в границах лесничеств и лесопарков, в отношении которых проводится лесоустройство, утверждается лесохозяйственный регламент, за исключением случаев, когда лесничества и лесопарки находятся в границах особо охраняемых природных территорий, территориальных зон обеспечения обороны, безопасности и правопорядка, территориальных зон рекреационного назначения.

Данная формулировка, по мнению Комитета, является неоднозначной, т.к. открывает возможность трактовки об отсутствии необходимости проведения лесоустройства в отношении лесов, расположенных на указанных зонах и территориях, что не может быть признано обоснованным.

7. Комитет также не поддерживает предлагаемую законопроектом редакцию части 3 статьи 23 Лесного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой действующая императивная норма об организации лесничеств и лесопарков на землях обороны и безопасности, землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса, землях особо охраняемых природных территорий, на которых расположены леса заменяется диспозитивным положением о возможности создания лесничеств и лесопарков на соответствующих территориях и зонах.

Считаем недопустимым принятие изменений, нивелирующих установленные действующим лесным законодательством единые принципы регулирования лесных отношений и управления лесными ресурсами независимо от принадлежности лесов к тем или иным категориям земель, территориям, зонам.

По тем же основаниям не поддерживается предлагаемая законопроектом новая редакция части 3 статьи 87 Лесного кодекса РФ в той мере, в которой она допускает установление разрешенного использования лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий, на основании регламента охраны и использования соответствующей особо охраняемой природной территории, а не лесохозяйственного регламента.

8. Также не могут быть признаны обоснованными дополнения, предлагаемые законопроектом к статье 24 Лесного кодекса РФ, согласно которым лесохозяйственные регламенты не будут распространяться на лесные участки, предназначенные для размещения линейных объектов и технологически связанных с ними объектов, а также объектов, необходимых для осуществления недропользования. Это противоречит действующим во взаимосвязи положениям статей 21, 24 и 25 Лесного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми допускается размещение в лесах указанных объектов без изменения их целевого назначения. При этом проектируемая норма исключает применение к лесным участкам, на которых располагаются указанные объекты, дополнительных оснований прекращения прав пользования такими участками, предусмотренных частью 2 статьи 24 Лесного кодекса РФ.

9. Законопроектом в Лесной кодекс вводится новая глава об изменении границ лесного фонда. Учитывая, что Федеральный закон от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" предполагается признать утратившим силу, основные его положения относительно земель лесного фонда нашли отражение в указанной главе. В то же время вызывает сомнение пункт 2 статьи 110 Лесного кодекса в предложенной законопроектом редакции. В данном пункте установлено основание для изменения границ "территорий лесного фонда" в связи с установлением или изменением границ населенных пунктов, чем создается прямая угроза истребления защитных лесов, расположенных либо в самом населенном пункте либо в его непосредственной близости. Полагаем целесообразным дополнить законопроект нормой о необходимости согласования изменения границ территорий лесного фонда в таких случаях с органами государственной власти, осуществляющими полномочия в области лесных отношений.

10. Согласно пункту 10 статьи 20 законопроекта, со дня вступления в силу федерального закона границы земель лесного фонда и границы земель особо охраняемых природных территорий являются соответственно границами лесного фонда и границами особо охраняемых природных территорий.

Считаем, что, несмотря на наличие указанной нормы, одним из главных рисков, связанных с введением законопроекта, является возможность произвольного "перекраивания" границ земель лесного фонда и земель особо охраняемых природных территорий ввиду того, что до настоящего времени указанные границы точно и однозначно не определены. Счетная палата Российской Федерации в своих отчетах по результатам контрольных мероприятий неоднократно указывала на необходимость обеспечения совместимости и сопоставимости данных государственного лесного реестра и государственного кадастра недвижимости, расхождения в сведениях которых относительно границ земель лесного фонда и лесных участков в их составе в настоящее время составляют сотни тысяч гектар. В отношении значительного количества земель особо охраняемых природных территорий федерального значения и подавляющего большинства особо охраняемых природных территорий регионального значения не осуществлялся кадастровый учет.

По мнению Комитета, столь масштабные изменения в правовом регулировании земельных отношений не оправдывают ослабления правового режима земель, подлежащих особой охране, и уж тем более не должны служить основанием для "амнистирования" многочисленных земельных правонарушений, связанных с использованием земель не по целевому назначению.

11. В законопроекте также не учитывается, что ответственность за отдельные составы земельных правонарушений (например, предусмотренные ст. 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) также основана на отнесении земель к той или иной категории. Соответствующих изменений в указанный Кодекс законопроект не предусматривает.

С учетом изложенного Комитет по природным ресурсам, природопользованию и экологии не поддерживает принятие в первом чтении внесенного Правительством Российской Федерации проекта федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию" в представленной редакции и считает, что он нуждается в существенной доработке.

Председатель комитета

В.И. Кашин