Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по культуре на проект федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по культуре
на проект федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет по культуре рассмотрел проект федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию", внесенный Правительством Российской Федерации, и сообщает свое заключение.

Согласно пояснительной записке законопроектом предусматривается совершенствование и упрощение действующего порядка определения правового режима использования земель путем проведения территориального зонирования, а также исключения института категории земель как способа определения разрешенного использования земельных участков.

В рамках концепции данного законопроекта предусмотрена также отмена такой категории земель как земли особо охраняемых территорий, включающие земли историко-культурного назначения, к которым согласно статье 5 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об объектах культурного наследия) относятся земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия.

Вместе с тем, признание территорий объектов культурного наследия землями историко-культурного назначения не носит автоматического характера, этому предшествует длительная процедура принятия соответствующими органами власти решений об изменении категории земельного участка и об изменении его разрешенного использования, из-за чего такой инструментарий защиты территорий объектов культурного наследия как отнесение территорий памятников истории и культуры к землям историко-культурного назначения не получил широко применения.

Кроме того, нормы, предусматривающие меры по обеспечению сохранности территории объекта культурного наследия от несанкционированной деятельности предусмотрены статьей 35 "Особенности проектирования и проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия и в зонах охраны объекта культурного наследия" Федерального закона об объектах культурного наследия, положения которой уточняются законопроектом с учетом вводимой им терминологии.

Таким образом, отмена категории земель историко-культурного назначения не повлечет за собой автоматического разрешения какой-либо деятельности на территориях объектов культурного наследия.

Следует также отметить, что законопроект содержит ряд положений, направленных на обеспечение сохранения территорий объектов культурного наследия при переходе от деления земель на категории к территориальному зонированию.

Так, законопроектом предусмотрена обязательность учета регламентами использования территорий территориальных зон, в границах которых находятся памятники и ансамбли, ограничений по использованию земельных участков и объектов недвижимости, необходимых для сохранения объектов культурного наследия, установленных в соответствии с законодательством об объектах культурного наследия (пункт 18 проектируемой статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации).

Статью 11.2 "Образование земельных участков" Земельного кодекса Российской Федерации законопроектом предложено дополнить положением, предусматривающим отнесение земельных участков, образованных из земельного участка, расположенного в границах территории объекта культурного наследия, к территории объекта культурного наследия, что позволит распространить предусмотренные статьей 35 Федерального закона об объектах культурного наследия ограничения строительной и иной хозяйственной деятельности на вновь образуемые земельные участки.

Статья 20 проекта федерального закона содержит положение, согласно которому сведения об установленных до его вступления в силу территориях объектов культурного наследия подлежат внесению в государственный кадастр недвижимости до 1 января 2019 года. В рамках действующего законодательства сведения о территориях объектов культурного наследия в государственном кадастре недвижимости не учитываются.

Учитывая изложенное, концепция данного законопроекта поддерживается.

Вместе с тем, к законопроекту имеются следующие замечания.

Проектируемый пункт 18 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации следует дополнить положением об обязательности учета регламентами использования территорий территориальных зон, в границах которых расположены достопримечательные места и исторические поселения, требований, установленных в отношении таких мест и поселений законодательством об объектах культурного наследия. Содержащегося в данном пункте положения о том, что достопримечательные места и исторические поселения могут находиться в одной или нескольких территориальных зонах, недостаточно для обеспечения их сохранности.

В соответствии с законопроектом виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются, в том числе, следующими регламентами использования территорий:

сельскохозяйственным регламентом - в отношении земельных участков в границах территориальных зон сельскохозяйственного назначения;

лесохозяйственным регламентом - в отношении земельных участков, расположенных в границах лесничеств и лесопарков, за исключением лесничеств и лесопарков, чья территория является особо охраняемой природной территорией;

регламентом охраны и использования особо охраняемых природных территорий в составе положения об особо охраняемой природной территории - в отношении земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий;

Полагаем, что территории объектов культурного наследия должны быть выведены из-под действия таких регламентов, иначе в границах территорий объектов культурного наследия может возникнуть конкуренция требований указанных регламентов требованиям государственной охраны объектов культурного наследия (например, конкуренция требований сельскохозяйственного регламента, предусматривающего возможность размещения зданий и сооружений, используемых для производства, хранения и первичной переработки произведенной на таких землях и земельных участках сельскохозяйственной продукции, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, запрещающим новое строительство на территории памятника или ансамбля).

Следует также отметить, что в отношении территорий отдельных объектов культурного наследия важно не только ограничить или запретить строительную или иную хозяйственную деятельность, но и установить целевое использование (в терминологии законопроекта - разрешенное использование) таких территорий в историко-культурных целях.

Прежде всего, это касается территорий объектов культурного наследия, для обеспечения сохранности которых и доступа к ним граждан созданы специальные музейные учреждения - музеи-заповедники, к видам деятельности которых согласно статье 26.1 Федерального закона от 26 мая 1996 года N 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" в том числе относятся осуществление деятельности, направленной на сохранение в границах территории музея-заповедника исторически сложившихся видов деятельности (в том числе поддержание традиционного образа жизни и природопользования), народных художественных промыслов и ремесел, а также создание условий для туристской деятельности, проведение природоохранных мероприятий. Деятельность, направленная на обеспечение сохранности таких объектов культурного наследия, территорий памятников истории и культуры, на использование таких территорий в историко-культурных целях, должна быть приоритетной для земель и земельных участков, расположенных в границах территорий объектов культурного наследия.

В связи с этим в отношении территорий объектов культурного наследия, расположенных в границах музеев-заповедников, следует предусмотреть в составе территориальных зон, определенных проектируемой статьей 78 Земельного кодекса Российской Федерации, территориальную зону историко-культурного назначения.

Целесообразно уточнить содержание подпункта "ж" пункта 13 статьи 10 проекта федерального закона, изложив в следующей редакции: "В регламенте использования территории в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территорий достопримечательных мест и исторических поселений". В редакции законопроекта смысл положения указанного подпункта неясен.

В законопроект следует включить норму, предусматривающую защиту территорий объектов культурного наследия, отнесенных в рамках действующей редакции Земельного кодекса Российской Федерации к землям историко-культурного назначения, при переходе от деления земель на категории к территориальному зонированию.

Указанные замечания могут быть учтены ко второму чтению.

Первый заместитель Председателя Комитета

Е.Г. Драпеко