Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по аграрным вопросам по проекту федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию", внесенному Правительством РФ (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по аграрным вопросам
по проекту федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию",
внесенному Правительством РФ

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам (Комитет-соисполнитель, далее - Комитет) рассмотрел в соответствии с Решением Совета Государственной Думы от 14.03.2013 N 154 проект федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации и отмечает.

Указанный законопроект, как следует из пояснительной записки к нему направлен на совершенствование и упрощение существующего порядка определения правового режима использования земель путем проведения зонирования, а также исключения института категории земель, как способа определения разрешенного использования земельных участков.

Одним из основных принципов земельного законодательства, закрепленных в подпункте 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в  соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Вместе с тем, правоприменительная практика показывает, что деление земель на категории как основание определения их правового режима, по мнению субъекта права законодательной инициативы, имеет ряд недостатков.

Так, для изменения разрешенного использования земельного участка в  настоящее время в большинстве случаев необходимо принятие соответствующими органами власти двух решений: об изменении категории земельного участка и об изменении его разрешенного использования. При этом различаются не только порядок и основания для изменения категории и  разрешенного использования земельного участка, но и органы государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные на  принятие таких решений. На практике это создает затруднения для правообладателей земельных участков.

Законопроектом вносятся изменения в Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О землеустройстве", другие федеральные законы.

Комитет, с учетом мнения экспертного сообщества, обращает внимание на следующее.

Исключение из законодательства такой категории, как земли сельскохозяйственного назначения, которые являются главным средством производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны, противоречит ранее принятым принципам формирования специального правового режима в отношении таких земель и создает серьезные риски потери значительной части сельскохозяйственных угодий.

Определяющую роль в обеспечении продовольственной безопасности, как это определено Доктриной продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 30.01.2010 N 120, играет сельское хозяйство, основным средством производства в котором является земля сельскохозяйственного назначения.

По данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации земли сельскохозяйственного назначения в структуре земельного фонда Российской Федерации являются крупнейшей категорией земель после земель лесного фонда и составляет около 390 млн. гектаров.

Основные направления государственной экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации должны осуществляться, в том числе, путем расширения посевов сельскохозяйственных культур, вовлечения временно неиспользуемых пахотных земель в хозяйственный оборот, сохранения и восстановления их почвенного плодородия.

Однако, предлагаемая законопроектом упрощенная система управления земельными ресурсами, путем исключения из земельного законодательства категории земель сельскохозяйственного назначения с предлагаемым переходом на территориальное зонирование в отношении земель сельскохозяйственного назначения, нарушает основные принципы земельного законодательства. В первую очередь, нарушается приоритет охраны земли, как важнейшего средства производства в сельском хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества на другие цели. Кроме того, нарушается приоритет сохранения особо ценных земель, согласно которому изменение целевого назначения таких земель сельскохозяйственного назначения для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.

Указанные нововведения приведут, по мнению Комитета, к массовой потере ценных и особо ценных сельскохозяйственных земель, и особенно вокруг населенных пунктов. Это создаст невозможность производства на этих землях конкурентоспособной продукции сельского хозяйства для замещения доминирующего в крупных городах импортного продовольствия. Дополнительным следствием станет общее снижение плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и нарушение агроландшафтов, являющихся национальным достоянием России.

Таким образом, реализация норм, предусматриваемых законопроектом, создаст дополнительные значимые риски для обеспечения продовольственной безопасности страны.

В связи с этим Комитет обращает внимание на следующее.

1. Законопроектом (проектируемая статья 81 Земельного кодекса) в отношении земель сельскохозяйственного назначения предлагается установление зоны сельскохозяйственного назначения, в которой дополнительно устанавливаются зоны высокопродуктивных земель, зоны продуктивных земель и зоны низкопродуктивных земель. При этом, пунктом 5 проектируемой статьи 78 Земельного кодекса предусматривается, что порядок установления всех территориальных зон, включая зоны сельскохозяйственного назначения, определяется Градостроительным кодексом Российской Федерации. Учитывая то, что порядок землеустройства сельскохозяйственных земель устанавливается Федеральным законом "О землеустройстве", целесообразно было бы и порядок установления зон сельскохозяйственного назначения определять в указанном Федеральном законе.

2. В границах зон сельскохозяйственного назначения предполагается выделение особо ценных сельскохозяйственных земель, которые подлежат особой охране. Критерии для установления зон высокопродуктивных, продуктивных и низкопродуктивных земель, критерии отнесения земель к особо ценным сельскохозяйственным землям устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Решения по установлению и (или) изменению границ особо ценных сельскохозяйственных земель принимаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Вместе с тем, статьей 20 законопроекта предполагается урегулировать порядок вступления в силу рассматриваемого законопроекта. В соответствии с пунктом 2 данной статьи вступают в силу положения законопроекта об установлении критериев отнесения земель к особо ценным сельскохозяйственным землям, порядка установления границ особо ценных сельскохозяйственных земель, положения о внесении в государственный кадастр недвижимости сведений о границах особо ценных сельскохозяйственных земель. Пункт 3 указанной статьи обязывает органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации до 1 июля 2016 года обеспечить установление границ особо ценных сельскохозяйственных земель.

При этом, в соответствии с Перечнем нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию" срок подготовки проектов постановлений Правительства Российской Федерации по указанным вопросам для федеральных органов исполнительной власти установлен второй квартал 2017 года.

Из этого следует, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны выполнить работы по установлению границ особо ценных сельскохозяйственных земель без нормативного правового обеспечения. При этом, до установления указанных границ или утверждения сельскохозяйственного регламента территории, включающего в себя установление этих границ, правообладатели земельных участков смогут беспрепятственно, по усмотрению лишь органов местной власти, изменять вид разрешенного использования. Необходимо также отметить, что работы по установлению границ особо ценных сельскохозяйственных земель потребуют значительных финансовых затрат, а по мнению субъектов Российской Федерации таких средств в бюджетах большинства субъектов Российской Федерации нет.

3. Комитет, кроме этого отмечает, что нормами статьи 20 законопроекта закладываются нормы, которые являются невыполнимыми. Например, в соответствие с пунктом 5 указанной статьи субъекты Российской Федерации обязаны с момента официального опубликования до 1 июля 2017 года обеспечить разработку и утверждение сельскохозяйственных регламентов. Вместе с тем, пунктом 8 данной статьи установлено, что со дня вступления в силу законопроекта (Закона), а это 1 января 2018 года, и до утверждения сельскохозяйственных регламентов разрешенное использование земельных участков в границах зон сельскохозяйственного назначения устанавливается и изменяется в порядке и по основаниям, которые установлены Правительством Российской Федерации, на основании решения органа государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен такой земельный участок.

В результате будет создана ситуация, когда органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления до указанного срока не вправе руководствоваться нормами данного Федерального закона (законопроекта), в том числе издавать соответствующие подзаконные акты и перерабатывать градостроительную документацию, разрабатывая новые регламенты, Таким образом, на момент вступления в силу Федерального закона (законопроекта) старые методы регулирования и разработанные документы уже не будут применимы, а новые еще не будут разработаны (не утверждены и не внесены зоны с особыми условиями, не утверждены регламенты и др.). Данное обстоятельство приведет к тому, что землепользование и градостроительство на значительный срок будут практически парализованы.

В то же время, на основании пункта 9 указанной статьи по заявлению правообладателя земельного участка орган местного самоуправления поселения или городского округа обязан изменить вид разрешенного использования в соответствии с запросом правообладателя, несмотря на отсутствие утвержденного классификатора видов разрешенного использования земельных участков со стороны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации.

4. Законопроектом не предусматривается установление процедур изменения, в случае необходимости, разрешенного использования земельных участков, перевода их из одной зоны в другую.

5. В связи с появлением в законопроекте наравне с градостроительным регламентом такого инструмента, как сельскохозяйственный регламент, действие которого будет распространяться почти на четвертую часть земельного фонда России, необходимо отметить, что законопроектом не предусмотрен механизм оптимизации расходования средств бюджета (федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации) на его разработку, а также обеспечения высокого качества работ при его разработке. Указанные обстоятельства требуют включения в законопроект норм, касающихся, помимо государственного контроля качества выполнения работ по зонированию и разработке сельскохозяйственных регламентов, также и обязательности их использования.

Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам считает, что проект федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию" может быть принят Государственной Думой в первом чтении, при условии внесения в него изменений ко второму чтению с учетом высказанных замечаний, а также сохранения действия в полном объеме Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", установления в законопроекте нормы, предусматривающей поэтапную отмену Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", по мере выполнения работ по территориальному зонированию на межселенной территории, по установлению границ особо ценных сельскохозяйственных земель, постановке их на кадастровый учет в установленные сроки, разработки и утверждения сельскохозяйственных регламентов.

Председатель Комитета

Н.В. Панков