Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 480719-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификацией Конвенции о правах инвалидов", внесенному Правительством РФ (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 480719-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификацией Конвенции о правах инвалидов", внесенному Правительством РФ
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев указанный законопроект, Правовое управление сообщает следующее.

Положения статьи 1 законопроекта об обмене сведениями между органами службы занятости и федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы в целях содействия занятости инвалидов следует соотнести с пунктом 8 части 4 статьи 13 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", согласно которому обмен информацией осуществляется медицинскими организациями в целях оказания медицинской помощи с учетом требований законодательства Российской Федерации о персональных данных и в рамках требования о соблюдении врачебной тайны. В связи с этим также неясно, что понимается под "специальными мероприятиями для предоставления инвалидам гарантий трудовой занятости" (пункт 4 статьи 5 законопроекта).

В соответствии с изменениями, предлагаемыми в подпункте "а" пункта 3 статьи 2 законопроекта, перечень федеральных учреждений культуры и искусства будет утверждаться Правительством Российской Федерации, а не уполномоченным им федеральным органом исполнительной власти. При этом соответствующие изменения в подпункт 18 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не вносятся.

Согласно подпункту "б" пункта 3 статьи 2 законопроекта к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится обеспечение условий доступности для инвалидов государственных музеев, учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных государственных музеев и федеральных государственных учреждений культуры и искусства, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации). При этом не ясно, кем будет осуществляться соответствующее полномочие в отношении исключаемых государственных музеев и государственных учреждений культуры и искусства с учетом того, что перечень полномочий федеральных органов государственной власти в области культуры является закрытым (статья 37 Основ законодательства Российской Федерации о культуре).

В отношении наименования федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры (пункт 1 статьи 4 законопроекта) обращаем внимание, что в пункте 6 статьи 12 Федерального закона от 29 декабря 1994 года N 78-ФЗ "О библиотечном деле" сохраняется наименование "федеральный орган исполнительной власти в сфере культуры".

В результате дополнения, предлагаемого пунктом 4 статьи 5 законопроекта, органы государственной власти субъектов Российской Федерации будут вправе определять порядок проведения специальных мероприятий для предоставления инвалидам гарантий трудовой занятости. Обращаем внимание, что согласно статье 20 Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 181-ФЗ) указанные специальные мероприятия проводятся не только органами государственной власти субъектов Российской Федерации, но и федеральными органами государственной власти. Аналогичное замечание касается подпункта "б" пункта 14 статьи 5 законопроекта.

В части 3 проектируемой статьи 5.1 Федерального закона N 181-ФЗ (пункт 5 статьи 5 законопроекта) нуждается в уточнении формулировка "исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, предоставляющие государственные услуги инвалидам за счет средств федерального бюджета", а также включение в перечень органов, предоставляющих государственные услуги, федеральных учреждений медико-социальной экспертизы, с учетом положений части 1 статьи 1 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

В отношении условного наименования "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения", используемого в проектируемой статье 5.1 Федерального закона N 181-ФЗ, обращаем внимание, что в статье 22 указанного Федерального закона сохраняется следующее условное наименование: "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда и социальной защиты населения".

Статьей 5 законопроекта предусмотрен ряд полномочий федерального органа исполнительной власти (например, по установлению порядка формирования и ведения федерального реестра инвалидов (пункт 5), порядка разработки и реализации индивидуальной программы реабилитации (абилитации) инвалида (подпункт "б" пункта 9), порядка обеспечения условий доступности объектов и предоставляемых услуг для инвалидов (подпункт "г" пункта 11) и др.), при этом в статью 4 Федерального закона N 181-ФЗ, содержащую закрытый перечень полномочий федеральных органов государственной власти в области социальной защиты инвалидов, дополнения не вносятся.

Проектируемые редакции подпункта "в" пункта 14 и пункта 15 статьи 5.1 Федерального закона N 181-ФЗ в части терминологии требуют соотнесения с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" (далее - Федеральный закон N 400-ФЗ), вступающим в силу с 1 января 2015 года. Так, требует корректировки понятие "трудовые пенсии". Кроме того, согласно пункту 3 статьи 36 Федерального закона N 400-ФЗ со дня его вступления в силу Федеральный закон от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" не применяется, за исключением норм, регулирующих исчисление размера трудовых пенсий и подлежащих применению в целях определения размеров страховых пенсий.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "подпункта "в" пункта 14 и пункта 15 статьи 5.1" следует читать "подпункта "в" пункта 14 и пункта 15 части 2 статьи 5.1"

В пункте 6 статьи 5 законопроекта используется условное наименование "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения", при этом в Федеральном законе N 181-ФЗ сохраняется наименование "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий выработку и реализацию государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения" (статья 19), а также "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий выработку единой государственной политики в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей" (статья 28.2).

Согласно подпункту "д" пункта 8 статьи 5 законопроекта правила аккредитации организаций, оказывающих услуги в области реабилитации и абилитации инвалидов, устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности. По нашему мнению, установление правил аккредитации разными федеральными органами исполнительной власти нуждается в дополнительном обсуждении. Кроме того, неясно, о каких соответствующих сферах деятельности идет речь с учетом того, что федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере реабилитации инвалидов является Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (Положение о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 года N 610). Аналогичное замечания касается подпункта "г" пункта 11 статьи 5 законопроекта в части установления порядка обеспечения условий доступности объектов и предоставляемых услуг для инвалидов. Также указанное положение нуждается в согласовании с пунктом 7 статьи 4 Федерального закона N 181-ФЗ (в редакции законопроекта), в котором речь идет о полномочии федеральных органов государственной власти по установлению порядка аккредитации организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющих деятельность в области реабилитации инвалидов.

В подпункте "в" пункта 11 статьи 5 законопроекта предлагается предоставление услуги в дистанционном режиме. Из редакции законопроекта неясно, что это такое и каким образом такая услуга будет предоставляться.

Согласно подпункту "г" пункта 11 статьи 5 законопроекта федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иные органы государственной власти, органы местного самоуправления (в сфере установленных полномочий) обеспечивают в зависимости от нуждаемости инвалидов в социальной защите основные условия обеспечения доступности объектов и предоставляемых услуг для инвалидов, в том числе обеспечение возможности самостоятельного передвижения по территории объектов, беспрепятственного пользования транспортом, средствами связи и информации. При этом в части первой статьи 15 Федерального закона N 181-ФЗ уже содержится положение о создании условий инвалидам для беспрепятственного доступа к указанным объектам. В отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления обращаем внимание, что Федеральным законом N 181-ФЗ полномочия этих органов в области социальной защиты инвалидов не предусмотрены. Также отмечаем некорректность формулировки "федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иные органы государственной власти". Указанный проектируемый подпункт также нуждается в терминологической доработке. Так, термин "персонал" (см. также статью 14 законопроекта) требует соотнесения с терминологией Трудового кодекса Российской Федерации, где в сходном значении применяется термин "работники", следует пояснить, что такое "основные и дополнительные условия обеспечения доступности для инвалидов объектов и предоставляемых услуг, требования доступности". Кроме того, в законодательстве Российской Федерации не раскрывается термин "нуждаемость инвалидов в социальной защите". На наш взгляд, проектируемая часть девятая статьи 15 Федерального закона N 181-ФЗ носит декларативный характер, поскольку неясно, кем и какая помощь в преодолении различных барьеров оказывается инвалидам.

Пунктом 1 статьи 6 законопроекта предлагается дополнить статью 35 Федерального закона от 26 мая 1996 года N 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" новой частью, согласно которой порядок обеспечения условий доступности для инвалидов музеев определяется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры и культурного наследия. Обращаем внимание, что в статье 35 указанного Федерального закона используется следующее условное наименование "федеральный орган исполнительной власти, на который возложено государственное регулирование в области культуры".

В связи с дополнением Федерального закона от 22 августа 1996 года N 126-ФЗ "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации" (статья 7 законопроекта) следует учитывать, что термин "тифлокомментирование" в законодательных актах Российской Федерации не определен.

В отношении условного наименования "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта" (статья 9 законопроекта) необходимо учитывать, что в статье 4 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации наименование указанного органа сокращено (федеральный орган исполнительной власти в области транспорта).

В соответствии с пунктом 1 статьи 12 законопроекта к полномочиям федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия предлагается отнести обеспечение условий доступности для инвалидов объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности. Однако при этом осуществление полномочий по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия, а также по осуществлению государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации) передаются органам государственной власти субъекта Российской Федерации (статья 9.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации").

В отношении условного наименования государственного органа, используемого в пункте 1 статьи 13 законопроекта, обращаем внимание, что в Федеральном законе от 10 января 2003 года N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" используются наименования "федеральный орган исполнительной власти в области транспорта" и "федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта". Аналогичное замечание касается статьи 14 законопроекта.

В статье 14 законопроекта содержатся дублирующие друг друга положения, касающиеся порядка выдачи документа, подтверждающего специальное обучение собаки-проводника. Аналогичное замечание касается пункта 4 части 2 и пункта 3 части 3, пункта 4 части 5 проектируемой статьи 21.1 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (далее - Федеральный закон N 259-ФЗ) (статья 19 законопроекта).

В проектируемой статье 80.1 Федерального закона от 10 января 2003 года N 18-ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" речь идет об условиях доступности объектов железнодорожного транспорта и услуг, предоставляемых на вокзалах и в поездах для маломобильных граждан и инвалидов (статья 14 законопроекта). Вместе с тем законодательством Российской Федерации термин "маломобильный" гражданин не предусмотрен. Обращаем внимание на то, что Воздушный кодекс Российской Федерации (далее - ВК РФ) содержит положения о доступности воздушных судов для пассажиров из числа инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности. Кроме того, ВК РФ содержит положения о сроках и периодичности обучения персонала для обслуживания пассажиров из числа инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности и использования технических средств и оборудования, обеспечивающих доступность для них воздушных судов, требования к заключению договора воздушной перевозки, норму о недопустимости отказа в воздушной перевозке таким пассажирам по причине отсутствия указанных технических средств и оборудования (см. статьи 53, 54, 106.1 ВК РФ) и т.д. В части 11 статьи 106.1 ВК РФ также содержится положение о том, что воздушная перевозка не только пассажира из числа инвалидов по слуху и зрению одновременно, как предусмотрено законопроектом, но и ребенка-инвалида в возрасте до двенадцати лет осуществляется в сопровождении пассажира, оказывающего им помощь в полете. Вышеуказанные позиции можно распространить на положения законопроекта, затрагивающие транспортную доступность, в целях приведения их к единообразию, например, предоставление бесплатных услуг инвалидам, в частности, в Кодексе внутреннего водного транспорта. Федеральный закон N 259-ФЗ (статья 19 законопроекта) не содержит норм об обучении персонала обслуживанию инвалидов и использованию оборудования и иных вспомогательных средств, используемых такими пассажирами.

Согласно пункту 1 статьи 16 законопроекта федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере информационных технологий, связи и массовых коммуникаций устанавливает требования по обеспечению оператором связи условий доступности объектов связи и предоставляемых населению услуг связи в соответствии с законодательством Российской Федерации о социальной защите инвалидов. Вместе с тем согласно статье 5 законопроекта соответствующий федеральный орган исполнительной власти устанавливает порядок, а не требования обеспечения условий доступности объектов и предоставляемых услуг для инвалидов. Аналогичное замечание касается пункта 2 статьи 17, статьи 22 законопроекта. Условное наименование указанного федерального органа исполнительной власти следует согласовать с наименованием этого органа в части 2 статьи 58 Федерального закона от 7 июля 2003 года N 126-ФЗ "О связи".

В соответствии с пунктом 3 статьи 16 законопроекта условия доступа к услугам связи инвалидов определяются Правительством Российской Федерации, что не согласуется с подпунктом "г" пункта 11 статьи 5 законопроекта, в соответствии с которым условия обеспечения доступности объектов и услуг для инвалидов устанавливаются федеральными законами.

В подпункте "б" пункта 4 статьи 17 законопроекта неясно, какие функции будут осуществлять полномочные представители общественных организаций инвалидов при осуществлении государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля с учетом того, что государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль осуществляются уполномоченными органами государственной власти и органами местного самоуправления (статья 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").

Изменения в пункт 1 части 3 статьи 6 Федерального закона от 10 июня 2008 года N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" (далее - Федеральный закон N 76-ФЗ) (статья 21 законопроекта) полагаем излишними в части конкретизации такой категории лиц, как инвалиды, в отношении которых общественная наблюдательная комиссия осуществляет общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, поскольку часть 3 статьи 6 Федерального закона N 76-ФЗ посвящена основным задачам общественной наблюдательной комиссии, реализуемым в отношении всех категорий лиц, находящихся в местах принудительного содержания, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Аналогичное замечание касается пункта 2 статьи 24 законопроекта.

Дополнение части 1 статьи 22 Федерального закона N 76-ФЗ, в соответствии с которым к основным формам содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, предлагается отнести участие в создании лицам, находящимся в местах принудительного содержания и являющимся инвалидами, условий для реализации прав человека без какой бы то ни было дискриминации по признаку инвалидности, по нашему мнению, является неопределенным и не является предметом регулирования указанной части, содержащей конкретные формы содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания.

Статьей 25 законопроекта предлагается в Федеральном законе от 30 ноября 2011 года N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" дополнить обязанности сотрудников органов внутренних дел, что нуждается в соотнесении с частью 4 статьи 12 указанного Федерального закона, согласно которой служебные обязанности сотрудника органов внутренних дел по замещаемой должности в органах внутренних дел определяются должностным регламентом (должностной инструкцией) и статьей 27 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции", определяющей перечень основных обязанностей сотрудника полиции.

Пункт 1 статьи 27 законопроекта полагаем необходимым исключить как излишний, поскольку нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации не должны противоречить федеральным законам (часть 5 статьи 76, часть 1 статьи 115 Конституции Российской Федерации), что обуславливает необходимость приведения указанных актов в соответствие с принятыми федеральными законами.

В пункте 2 статьи 27 законопроекта неясно, что понимается под мероприятиями по повышению значений показателей доступности для инвалидов объектов и услуг.

Замечания юридико-технического характера переданы в Комитет в рабочем порядке.

Начальник управления

М.В. Деменков