Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по охране здоровья по проекту федерального закона N 512328-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества работы организаций, оказывающих услуги в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования", внесенному Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по охране здоровья
по проекту федерального закона N 512328-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества работы организаций, оказывающих услуги в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования", внесенному Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 12 мая 2014 года (протокол N 167, пункт 60) Комитетом Государственной Думы по охране здоровья рассмотрен в пределах компетенции проект федерального закона N 512328-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества работы организаций, оказывающих услуги в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования", внесенный Правительством Российской Федерации.

Законопроектом предлагается внести однотипные нормы о независимой оценке качества работ организаций, оказывающих услуги в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования, в соответствующие отраслевые федеральные законы -"Основы законодательства Российской Федерации о культуре", "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" (кстати в тексте законопроекта в названии закона пропущено слово "населения"), "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", "Об образовании в Российской Федерации", "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации", дополнив полномочия соответствующих федеральных органов исполнительной власти обязанностями по созданию условий для организации проведения независимой оценки качества работ организаций, включая формирование их рейтингов, оказывающих услуги в перечисленных отраслях. Подобными полномочиями (путем внесения изменений в федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") наделяются также соответствующие уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В соответствии с нормами законопроекта, независимая оценка качества работы медицинских организаций, включая формирование рейтингов их деятельности, проводится в целях предоставления гражданам информации о качестве оказываемых услуг. Вместе с тем, качество медицинских услуг не может являться предметом законопроекта, так как это противоречит положениям Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" и требует специального образования, знаний, опыта, полномочий. Приводимая по тексту проекта оговорка о том, что независимая оценка качества работы медицинских организаций не осуществляется в целях контроля качества и безопасности медицинской деятельности - смыслового значения не имеет, поскольку данный вид контроля уже регламентирован Федеральным законом N 323 и соответствующим решением Правительства Российской Федерации.

Законопроект не вводит понятия "оценки качества работы медицинских организаций" и критериев такой оценки, что приведет, ввиду правовой неопределенности, к разночтению положений закона при его реализации, также не вводится понятие "рейтинг".

Комитет согласен с авторами законопроекта в том, что независимая оценка качества работы медицинских организаций, включающая формирование их рейтингов, может осуществляться юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, физическим лицом самостоятельно и по их инициативе, которые используют общедоступную информацию о медицинских организациях. По сути, только перечисленные лица и могут осуществлять независимую оценку деятельности медицинских организаций, так как занимаются такой оценкой по собственной инициативе (т.е. бесплатно) и действительно не зависят от каких-либо уполномоченных органов власти. Вместе с тем никакими правами по сбору необходимых сведений (кроме общедоступной информации) указанные лица не наделяются.

Однако, формируемые (в целях создания условий для организации проведения независимой оценки качества работы медицинских организаций) общественные советы (как можно формировать совет в целях создания условий?) при федеральных, региональных и муниципальных органах власти (это и есть настоящая независимость?) не только устанавливают требования к непонятно откуда появившимся организациям-операторам, проводящим работы по формированию рейтингов (правовой статус организаций-операторов не ясен, а механизм их привлечения к указанной деятельности не предложен), но утверждают сформированные организацией-оператором рейтинги и определяют перечни медицинских организаций, в отношении качества работы которых проводится независимая оценка - не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года!? (Минюстом России коррупциогенные факторы в законопроекте не выявлены!).

Критерии качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, предлагается устанавливать соответствующим федеральным органам исполнительной власти с участием общественных организаций и профессиональных сообществ, что, по мнению Комитета, мало соответствует принципам независимости. Учитывая широкую номенклатуру медицинских организаций (поликлиника, стационар, станция скорой медицинской помощи, хоспис и т.д.), Комитет считает, что нельзя устанавливать для них единые критерии оценки.

Согласно проекту медицинские организации обязаны предоставлять "иную информацию, необходимую для расчета значений качества работы медицинских организаций, устанавливаемых уполномоченным федеральным органом исполнительной власти", однако какую информацию и кому (гражданам, юридическим лицам, общественному совету, организации-оператору?), а также порядок ее предоставления - не предложены. Кроме того, указанная норма должна отвечать требованиям о соблюдении врачебной тайны и законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии, психиатрической медицинской помощи.

По мнению авторов законопроекта, дополнительных финансовых средств принятие законопроекта не потребует - в настоящее время независимая оценка качества работы организаций проводится в субъектах за счет средств, предусмотренных различными программными мероприятиями, а уполномоченными федеральными органами за счет средств соответствующих бюджетов (в рамках постановления Правительства Российской Федерации от 30 марта 2013 года N 286 "О формировании независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги"). Это утверждение вызывает сомнения, так как законодательное наделение соответствующих государственных и муниципальных органов полномочиями по созданию условий для организации проведения независимой оценки качества работы медицинских организаций, безусловно, потребует существенного дополнительного финансового обеспечения.

Ссылаясь на поручение Президента Российской Федерации от 27 декабря 2014 г. N Пр-3086 (п. 1.4), в целях реализации которого и разработан внесенный законопроект, авторы упустили из виду, что указанное поручение было дано в развитие положений послания Президента от 12 декабря 2013 г., а именно: "Важнейшая задача - создание системы независимой оценки качества социальных учреждений. Этот механизм позволит увязать их финансирование с результатами работы, а значит провести эффективную оптимизацию бюджетной сети".

Предлагаемый законопроект не решает поставленных главой государства задач, не обеспечивает реальной независимости оценок деятельности организаций, оказывающих социальные услуги, и, тем более, влияния таких оценок на результаты работы.

Комитет считает, что создание системы независимой оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, не вызывает сомнений, но предлагаемая концепция законопроекта нуждается в существенной доработке с учетом замечаний.

Учитывая изложенное, Комитет не поддерживает законопроект в первом чтении.

Председатель Комитета

С. Калашников