Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по культуре на проект федерального закона N 512328-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества работы организаций, оказывающих услуги в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования", внесённый Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по культуре
на проект федерального закона N 512328-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества работы организаций, оказывающих услуги в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования",
внесённый Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет по культуре рассмотрел проект федерального закона N 512328-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества работы организаций, оказывающих услуги в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования", внесённый Правительством Российской Федерации (далее - проект), и сообщает.

Проект предполагает внесение в ряд законодательных актов, в том числе в Закон Российской Федерации от 9 октября 1992 года N 3612-I "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" изменений, направленных на организацию проведения независимой оценки качества работы организаций, оказывающих услуги в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами.

В пояснительной записке к проекту отмечается, что независимая оценка качества работы организаций социальной сферы (культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования), включая формирование рейтингов их деятельности, проводится в целях предоставления потребителям услуг информации о качестве оказываемых услуг, а также в целях повышения качества работы организаций в социальной сфере. В целях обеспечения проведения независимой оценки качества работы организаций в названных сферах проектом предусматривается создание условий для активизации общественных организаций и профессиональных сообществ в проведении данной работы.

Комитет по культуре считает идею общественного контроля за работой организаций социальной сферы, в том числе организаций культуры важной и актуальной, способствующей развитию институтов гражданского общества в Российской Федерации.

С учётом исключительной важности этой идеи представляется необходимым обеспечить максимальную транспарентность механизмов общественного контроля, в том числе независимой оценки в сфере культуры и юридическую точность предлагаемых в проекте норм, их формулировок.

В связи с этим Комитет по культуре полагает необходимым отметить следующее.

Статья 1 проекта предусматривает формирование рейтингов организаций культуры, однако предлагаемые нормы оставляют неопределённость относительно критериев и способов формирования таких рейтингов, что может означать значительную степень субъективного усмотрения тех юридических или физических лиц, которые будут проводить независимую оценку и формировать соответствующие рейтинги. Представляется целесообразным установить порядок определения критериев, на основании которых будут формироваться рейтинги организаций культуры. При этом необходимо заложить в основу таких рейтингов качественные показатели предоставляемых услуг в сфере культуры.

Также полагаем целесообразным определить содержание самого понятия "рейтинг" применительно к организациям социальной сферы, в том числе организациям культуры.

Статьёй 1 проекта также предусматривается формирование общественных советов по проведению независимой оценки качества работы организаций культуры с участием общественных организаций и профессиональных сообществ (части третья, четвёртая, пятая, девятая предлагаемой статьи 40.2 Основ законодательства Российской Федерации о культуре).

Необходимо отметить, что понятие профессионального сообщества в Основах законодательства Российской Федерации о культуре и в иных федеральных законах отсутствует, в связи с чем остаётся неопределённость относительно содержания используемой формулировки. Кроме того необходимо учитывать, что в сфере культуры существуют различные профессиональные сообщества - музейное, театральное, музыкальное, библиотечное, художественное, хореографическое, кинематографическое и т.д., в связи с чем представляется необходимым обеспечить представительство в общественных советах всех профессиональных сообществ в сфере культуры.

Требует дополнительного обсуждения ограничение представительства общественных объединений в указанных общественных советах. В соответствии со статьёй 7 Федерального закона от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" общественная организация является одной из организационно-правовых форм общественных объединений. С учётом этого требует дополнительного обоснования предложение о формировании общественных советов по проведению независимой оценки качества работы организаций культуры с участием только общественных организаций, но не других общественных объединений.

Кроме того, предлагаемые нормы не определяют круг общественных организаций, об участии которых в формировании общественного совета идёт речь. Представляется целесообразным уточнить соответствующие нормы путём указания на общественные объединения, реализующие уставные цели в сфере культуры.

Вызывает сомнения сама формулировка "общественный совет по проведению независимой оценки" с учётом того, что общественный совет согласно предлагаемым нормам сам не проводит независимую оценку и не формирует рейтинги организаций культуры, а лишь утверждает их.

Согласно части второй предлагаемой статьи 40.2 Основ законодательства Российской Федерации о культуре независимая оценка качества работы организаций культуры, включающая формирование их рейтингов, может осуществляться юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, физическим лицом самостоятельно и по их инициативе. Из предлагаемых норм не ясен механизм самостоятельного осуществления независимой оценки и формирования рейтингов, особенно физическими лицами. Каким образом и по каким критериям гражданин будет проводить независимую оценку работы и формировать рейтинг, например, Государственного Эрмитажа или Большого театра (особенно гражданин, никогда в жизни их не посещавший)?

Частью восьмой предлагаемой статьи 40.2 Основ законодательства Российской Федерации о культуре предусмотрено, что общественные советы по проведению независимой оценки качества работы организаций культуры, включающей формирование их рейтингов, устанавливают требования к организации-оператору, проводящей работы по формированию рейтингов организаций культуры. При этом в проекте не раскрывается понятие организации-оператора, что оставляет правовую неопределённость относительно её статуса и функций.

Из предлагаемых норм не ясно соотношение организации-оператора и юридического лица, индивидуального предпринимателя, физического лица, осуществляющих независимую оценку.

Не определены в проекте также механизмы финансирования деятельности организации-оператора.

Кроме того, вызывает вопросы и статус самих общественных советов с точки зрения их правомочности устанавливать требования к некой организации, проводящей работы по формированию рейтингов, в том числе государственных организаций культуры.

Требует дополнительного обсуждения, в том числе с точки зрения возможного наличия коррупционных факторов, вопрос о системе, при которой общественный совет сам устанавливает требования к формирующей (по не определённым в законе критериям) рейтинги организации и сам же утверждает сформированные ею рейтинги.

Нормы частей третьей, четвёртой и пятой предлагаемой статьи 40.2 Основ законодательства Российской Федерации о культуре оставляют неопределённость в вопросе о том, в отношении каких организаций культуры осуществляют функции разные общественные советы. Устанавливается, что уполномоченный федеральный орган исполнительной власти формирует общественный совет по проведению независимой оценки качества работы организаций культуры. Какие организации культуры подразумеваются в этой норме - только федеральные или все, работа которых подлежит оценке? Вызывает вопросы и формулировка, согласно которой уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации формируют общественные советы для организации проведения независимой оценки качества работы организаций культуры, расположенных на территории субъектов Российской Федерации. Необходимо учитывать, что на территории субъектов Российской Федерации расположены все организации культуры, в том числе федеральные и муниципальные. То же относится и к норме, согласно которой органы местного самоуправления формируют общественные советы для организации проведения независимой оценки качества работы организаций культуры, расположенных на территории муниципальных образований. Федеральные организации культуры тоже расположены на территории тех или иных муниципальных образований. Соответственно, остаётся неопределённость в вопросе о соотношении деятельности всех указанных общественных советов. Из предлагаемых формулировок норм следует возможная ситуация, при которой деятельность в отношении одной и той же организации культуры будут одновременно осуществлять общественные советы, сформированные на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Вызывает вопрос с точки зрения самостоятельности местного самоуправления и норма о формировании общественного совета органом местного самоуправления только по предложению соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В части одиннадцатой предлагаемой статьи 40.2 Основ законодательства Российской Федерации о культуре представляется целесообразным уточнить, на каких именно ресурсах в сети "Интернет" размещается информация о результатах независимой оценки качества работы организаций культуры, включающей их рейтинги.

Часть вторую предлагаемой статьи 40.3 Основ законодательства Российской Федерации о культуре целесообразно после слов "местного самоуправления и" дополнить словом "соответствующих".

С точки зрения структуры Основ законодательства Российской Федерации о культуре представляется целесообразным предлагаемые статьи "Независимая оценка качества работы организаций культуры" и "Информационная открытость организаций культуры" включить не в раздел VII "Полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области культуры", а в раздел VI "Обязанности государства в области культуры" или раздел VIII "Экономическое регулирование в области культуры".

Часть вторую статьи 8 проекта целесообразно после слов "нормативно-правовому регулированию" дополнить словом "соответственно".

В целом необходимо отметить, что юридическая неопределённость и "непрозрачность" предлагаемых проектом механизмов независимой оценки и формирования рейтингов организаций культуры на практике способна нанести значительный ущерб репутации организаций культуры, многие из которых являются национальной гордостью России и достойно представляют великую российскую культуру и внутри страны, и во всём мире.

С учётом изложенного Комитет по культуре считает, что проект федерального закона N 512328-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества работы организаций, оказывающих услуги в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования" нуждается в доработке.

Председатель Комитета

С.С. Говорухин