Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку от 19 июня 2014 г. (шестого созыва) на проект федерального закона N 517191-6 "О финансовом уполномоченном по правам потребителей услуг финансовых организаций" внесен Правительством Российской Федерации (не действует)

1. Законопроектом предлагается учреждение Банком России Службы финансовых уполномоченных в гражданско-правовой форме некоммерческого партнерства.

- Комитет считает необходимым указать на противоречия между положениями законопроекта и положениями Федерального закона "О некоммерческих организациях", которым регулируется деятельность некоммерческих партнерств, в том числе с возможностью учреждения некоммерческого партнерства одним лицом (противоречит части 1.3 статьи 15 Федерального закона "О некоммерческих организациях"), полномочиям органов управления, указанными в Законе и законопроекте, добровольностью членства в некоммерческом партнерстве и т.д.).

Также Комитет считает целесообразным при доработке ко второму чтению соотнести положения законопроекта с новой редакцией Гражданского кодекса, которая вступит в силу с 1 сентября 2014 года.

- Требует дополнительного обсуждения обязательность членства организации в некоммерческом объединении (в данном случае - некоммерческом партнерстве), так как в соответствии со статьей 30 Конституции членство в общественных объединениях осуществляется на добровольной основе. Также в законопроект в этой части противоречит статье 8 Закона "О некоммерческих организациях", в соответствии с которой некоммерческим партнерством признается некоммерческая организация, основанная на добровольном членстве.

Разрешением этого противоречия может служить установление данного требования в качестве обязательного условия выполнения определенных видов деятельности.

2. Законопроектом вводится новелла, устанавливающая, что спор гражданина с кредитной организацией, страховой организацией или обществом взаимного страхования подлежит рассмотрению судом только после предварительного рассмотрения спора финансовым уполномоченным (часть 9 статьи 6). Данным положением ограничивается право гражданина выбирать способ защиты своих законных прав и интересов, что, по мнению Комитета неприемлемо, так как нарушает конституционное право граждан на судебную защиту (часть 1 статьи 46 Конституции).

Кроме того, в настоящее время статья 134 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не предусматривает такого основания для отказа в принятии искового заявления, как несоблюдение досудебной процедуры урегулирования спора. Следует отметить, что новелла также вступает во внутреннее противоречие с частью 2 статьи 1, декларирующей, что законодательство Российской Федерации о финансовом уполномоченном не ограничивает существующие способы защиты прав физических лиц и разрешения споров.

3. Вызывает вопросы установленный законопроектом дисбаланс прав и обязанностей финансовых организаций, Службы и финансовых уполномоченных:

- так, законопроектом устанавливаются определенные обязанности финансовых организаций по взаимодействию со Службой и финансовыми уполномоченными. При этом никак не сформулированы права, которые возникают у финансовой организации в ходе такого сотрудничества. Более того, ограничены права, предоставленные некоммерческим организациям пунктами 3 и 4 статьи 8 Федерального закона "О некоммерческих организациях" (пункт 2 статьи 11 законопроекта).

Предусмотренное пунктом 2 статьи 13 положение о том, что решение финансового уполномоченного должно соответствовать принципам законности, добросовестности, разумности и справедливости, в отсутствие механизмов обжалования этого решения превращает положение этого пункта фактически в декларацию. Кроме того, невозможность обжаловать решения финансового уполномоченного в судебном порядке нарушает положения части 2 статьи 46 Конституции, в соответствии с которыми решения и действия (или бездействие) общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд;

- в соответствии с законопроектом по требованию финансового уполномоченного организация обязана представлять документы, давать разъяснения, допускать финансового уполномоченного к изучению необходимых для рассмотрения обращения материалов, даже если они содержат информацию, доступ к которой ограничен законом. Данное положение не соответствует действующим правовым нормам как страхового, так и банковского законодательства в области соблюдения банковской, страховой, коммерческой тайны;

- финансовый уполномоченный вправе давать указания и рекомендации организации, выносить предупреждения организации в случае, если она не исполняет или исполняет надлежащим образом обязанности, предусмотренные законодательством о финансовом уполномоченном, обратиться в суд для привлечения организации к административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации (далее - КОАП).

Комитет отмечает, что право финансового уполномоченного давать указания и рекомендации организации, а в последствии обращаться в суд для привлечения организации к административной ответственности за невыполнение указаний и рекомендаций фактически является правом финансового уполномоченного вмешиваться в оперативную деятельность финансовой организации, что противоречит принципам как банковского, так и страхового законодательства. Также это может быть расценено как делегирование некоммерческому партнерству части контрольных и надзорных функций, выполняемых соответствующими органами (как, например, Банком России, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека). Комитет считает необходимым дополнительное обоснование для дублирования функций, выполняемых указанными ведомствами, новой структурой.

- Комитет отмечает, что статус "предупреждения" законопроектом не раскрыт. Комитет считает необходимым заметить, что в соответствии со статьей 3.4 КОАП предупреждение является мерой административного наказания, устанавливается за впервые совершенные административные правонарушения, и может устанавливаться и применяться только в виде основных административных наказаний (статья 3.3 КОАП). В соответствии с пунктом 1 статьи 2.1 КОАП административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КОАП или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность;

4. Статьей 3 законопроекта декларируется независимость деятельности финансовых уполномоченных. При этом Комитет обращает внимание, что Служба учреждается Банком России (пункт 1 статьи 16 законопроекта), члены Совета Службы, который является высшим коллегиальным органом Службы, утверждаются Банком России (пункт 2 статьи 17 законопроекта), источником формирования имущества Службы является, в том числе, имущественный взнос Банка России, в случае превышения расходов службы над ее доходами дефицит покрывается за счет средств Банка России (статья 27). Комитет считает необходимым отметить, что при отсутствии в законопроекте системы сдержек и противовесов реализовать на практике независимость Службы и деятельности финансовых уполномоченных будет затруднительно.

В соответствии со статьей 18 законопроекта в Совет Службы входят, в том числе, по 5 представителей от объединений организаций и от общественных объединений потребителей. Комитет обращает внимание, что отсутствие на уровне закона принципов отбора указанных представителей может в дальнейшем служить основанием для создания условий предпочтительного учета интересов одних организаций перед другими.

5. Требует дополнительного обсуждения установление компетенции финансового уполномоченного в отношении одних финансовых организаций на уровне федерального закона, а других финансовых организаций - регламентом Службы финансового уполномоченного, что может послужить основой создания неравных прав различных финансовых организаций при осуществлении взаимоотношений с финансовым уполномоченным или Службой.

6. Комитет отмечает, что декларируемая законопроектом безвозмездность досудебного урегулирования споров не является таковой, так как законопроектом предусматривается внесение финансовыми организациями обязательных платежей и платы за рассмотрение обращений. Кроме того, с высокой долей вероятности можно прогнозировать, что расходы финансовых организаций по внесению указанных платежей будут учтены (отражены) ими в стоимости финансовых услуг, предлагаемых населению.

Комитет обращает внимание, что в соответствии с подпунктом 7 пункта 1 статьи 17 ежеквартальные обязательные платежи и плату за рассмотрение финансовым уполномоченным обращений устанавливает совет Службы. Комитет считает целесообразным установить на уровне закона основные принципы расчета указанных отчислений аналогично установленному на уровне закона порядку исчисления и уплаты страховых взносов кредитными организациями - участниками системы страхования вкладов.

7. Законопроектом предусматривается возможность принудительного исполнения решения финансового уполномоченного получением исполнительного листа по решению суда. При этом устанавливается, что суд не вправе исследовать обстоятельства, установленные финансовым уполномоченным или пересматривать решение финансового уполномоченного по существу, а отказать в выдаче исполнительного листа суд может только по обстоятельствам, вызывающим сомнения в беспристрастности финансового уполномоченного, или нарушении им порядка принятия или рассмотрения обращения. Совокупность указанных положений приводит к фактическому возложению на суд обязанности поддерживать по формальным основаниям все решения, принятые финансовым уполномоченным, что противоречит сути судебного рассмотрения дел.

В соответствии с частью 1 статьи 14 в случае невыполнения организацией решения финансового уполномоченного в определенные им сроки финансовый уполномоченный обращается в суд с заявлением о выдаче исполнительного листа. Комитет отмечает, что в законопроекте отсутствует механизм информирования финансового уполномоченного о выполнении (невыполнении) организацией его решения, в связи с этим неясно, на основании каких сведений финансовый уполномоченный должен принимать решение о невыполнении указанного решения.

Также частью 8 статьи 13 установлено, что решение финансового уполномоченного не препятствует обращению заявителя в суд по тому же предмету и по тем же основаниям. В совокупности с правом финансового уполномоченного обращаться в суд за получением исполнительного листа, может создаться ситуация, когда по фактически одному и тому же делу будет вынесено решение суда и выдан исполнительный лист на принудительное исполнение иного решения, принятого финансовым уполномоченным.

8. Комитет считает необходимым дополнительное обсуждение установленных проектом изъятий из числа рассматриваемых обращений. В том числе:

- законопроектом исключаются обращения, затрагивающие интересы третьих лиц. По мнению Комитета, это приведет к невозможности рассмотрения существенной, если не подавляющей, части обращений по договорам страхования, в том числе по договорам ОСАГО, так как на практике страхователь и потерпевшая сторона, которой надлежит получить выплаты и которая может иметь претензии к страховщику, часто не являются одним и тем же лицом,

- дополнительного обсуждения требует изъятие из рассмотрения финансового уполномоченного дел о компенсации за нанесенный моральный вред и упущенную выгоду, если они связаны с принятыми финансовым уполномоченным к рассмотрению заявлениями. При реализации данного тезиса заявитель по одному случаю о нарушении своих прав и законных интересов будет вынужден обращаться в суд и к финансовому уполномоченному.

9. Комитет считает целесообразным дополнить законопроект механизмом, который бы обеспечивал простоту и доступность обращения потребителей из любой точки страны в любую из этих служб (как, например, наличие представительств службы во всех субъектах Российской Федерации или четко прописанная система электронного взаимодействия заявителя, финансового уполномоченного и организации). При отсутствии данных условий услугами финансового уполномоченного смогут воспользоваться только жители столицы и близлежащих регионов, что может быть расценено как ущемление прав жителей отдаленных регионов.

10. Законопроект устанавливает требования, которым должен соответствовать гражданин, чтобы быть назначенным финансовым уполномоченным, в том числе он должен быть прямо или косвенно не заинтересован в исходе рассмотрения обращения. Комитет считает, что на момент назначения гражданина финансовым уполномоченным невозможно установить вероятность возникновения конфликта интересов при выполнении им своих профессиональных обязанностей. При этом в законопроекте не устанавливается механизм дальнейших действий сторон при возникновении заинтересованности финансового уполномоченного по конкретному обращению.

11. Пунктом 1 статьи 9 законопроекта установлено, что финансовый уполномоченный в течение 3 рабочих дней со дня поступления обращения может направить в организацию свои предложения и рекомендации по разрешению предмета обращения. Требует разъяснения на основании каких объективных и непредвзятых данных финансовый уполномоченный может выработать указанные предложения и рекомендации, если в этот же срок он только направит в организацию требование о предоставлении ему документов, необходимых для рассмотрения сути вопроса;

12. Комитет считает целесообразным в принципах распределения обращений между финансовыми уполномоченными предусмотреть механизм распределения и/или рассмотрения обращения, затрагивающего связанные договора, которые можно отнести и к сфере ведения финансового уполномоченного в сфере банковской деятельности и финансового уполномоченного в сфере страховой деятельности (например, связанные договора автокредитования и договора страхования, заключаемого одновременно с договором автострахования).

13. Применяемая в законопроекте терминология требует существенной доработки. Так, применяемые термины "потребители, имеющие особое общественное значение", "массовые случаи нарушения прав", не раскрываются, что создает основу для будущих конфликтов или необоснованных преференций в пользу неопределенной группы лиц; словосочетание "денежные обязательства по предоставлению услуг" не указывает на вид и характер услуг и может относиться фактически к любым услугам.

Отмечая необходимость принятия данного законопроекта, и принимая во внимание его влияние на широкие слои населения, Комитет считает, что при подготовке ко второму чтению требуется его публичное обсуждение и доработка с учетом высказанных в ходе обсуждения замечаний и предложений.