Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству (шестого созыва) по проекту федерального закона N 543929-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество" (о комплексных кадастровых работах, проводимых в целях образования земельных участков, уточнения местоположения их границ, а также установления местоположения зданий, сооружений и объектов незавершенного строительства) - внесен Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
(шестого созыва)
по проекту федерального закона N 543929-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество" (о комплексных кадастровых работах, проводимых в целях образования земельных участков, уточнения местоположения их границ, а также установления местоположения зданий, сооружений и объектов незавершенного строительства)
- внесен Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 543929-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество" (о комплексных кадастровых работах, проводимых в целях образования земельных участков, уточнения местоположения их границ, а также установления местоположения зданий, сооружений и объектов незавершенного строительства), внесенный Правительством Российской Федерации (далее - Законопроект), и сообщает следующее.

Законопроект направлен на реализацию поручения Президента Российской Федерации о необходимости принятия мер по уточнению границ и постановке на кадастровый учет земельных участков граждан и юридических лиц (подпункт "в" пункта 2 перечня Поручения Президента Российской Федерации от 26 октября 2012 года N Пр-2689), а также ряда положений Плана мероприятий ("дорожной карты") "Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2012 года N 2236-р.

Как следует из финансово-экономического обоснования к Законопроекту, его главной задачей является наполнение государственного кадастра недвижимости точными сведениями о местоположении границ земельных участков, местоположении границ зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства на земельных участках, для чего предлагается обеспечить проведение за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации комплексных кадастровых работ.

В целом, Комитет поддерживает концепцию Законопроекта, поскольку, по мнению Комитета, реализация его положений позволит обеспечить полноту сведений государственного кадастра недвижимости, получение органами государственной власти и органами местного самоуправления информации о местоположении границ земельных участков, как предоставленных гражданам и юридическим лицам, так и свободных от чьих-либо прав, повысить уровень юридической защиты прав законных интересов правообладателей земельных участков, устранить многочисленные кадастровые ошибки, допущенные при определении местоположения границ земельных участков, а также будет способствовать завершению процесса переоформления ранее возникших прав на земельные участки и снижению количества земельных споров.

Также, по мнению Комитета, заслуживают поддержки нормы проектируемой части 1.1 статьи 36 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о кадастре), предусматривающие возможность осуществления полной оплаты по договору подряда на выполнение кадастровых работ только после получения заказчиком документов, подтверждающих осуществление государственного кадастрового учета, в случае, если таким договором предусматривается обязанность подрядчика обеспечить представление в орган кадастрового учета документов, подготовленных в результате проведения кадастровых работ.

Важным положением Законопроекта является внесение изменений в Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", предусматривающие установление с 1 января 2018 года запрета на осуществление государственной регистрации прав на земельные участки при отсутствии в государственном кадастре недвижимости сведений о координатах характерных точек границ таких земельных участков, а также в случае пересечения границ земельных участков.

Вместе с тем, по Законопроекту имеются существенные замечания.

1. Согласно части 1 проектируемой статьи 42.1 Закона о кадастре комплексные кадастровые работы проводятся только в отношении земельных участков, кадастровые сведения о которых не соответствуют установленным на основании Закона о кадастре требованиям к описанию местоположения границ земельных участков, а также в отношении земельных участков, занятых зданиями или сооружениями, земельных участков общего пользования, образование которых предусмотрено утвержденным проектом межевания территории.

Как следует из части 1 статьи 4 Закона о кадастре к кадастровым сведениям относятся сведения, содержащиеся в государственном кадастре недвижимости.

Таким образом, исходя из положений части 1 проектируемой статьи 42.1 Закона о кадастре, чтобы земельный участок, не являющийся земельным участком общего пользования, мог быть включен в число объектов, в отношении которых осуществляется проведение комплексных кадастровых работ необходимо соблюдение одного из следующих условий:

- сведения о таком земельном участке (в том числе и без сведений о местоположении его границ) должны быть внесены в государственный кадастр недвижимости и такому земельном участку должен быть присвоен кадастровый номер;

- земельный участок должен быть занят зданием или сооружением и подлежать образованию на основании утвержденного проекта межевания территории.

В этой связи Комитет отмечает, что в настоящее время сведения о значительном количестве земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, не внесены в государственный кадастр недвижимости. При этом права на такие земельные участки, а также иные объекты недвижимости могут быть не зарегистрированы в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", но признаются юридически действительными (статья 6 данного закона).

Помимо этого Федеральным законом от 24 июня 2014 года "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", положения которого вступают в силу с 1 марта 2015 года предусматривается образование земельных участков на основании проекта межевания территории (при наличии такого проекта) только применительно к земельным участкам, находящимся в государственной или муниципальной собственности.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" следует читать как "23 июня 2014 г."

Таким образом, предлагаемый в Законопроекте подход полностью исключает возможность проведения комплексных кадастровых работ в отношении не имеющих точных границ и не стоящих на государственном кадастровом учете, но принадлежащих гражданам и юридическим лицам земельных участков, в том числе земельных участков, на которых отсутствуют здания и сооружения, а также в отношении зданий и сооружений, права на которые возникли до дня вступления в силу Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Данное положение заметно сокращает сферу применения такого инструмента как комплексные кадастровые работы, а в ряде случаев, учитывая большое количество территорий, характеризующихся низким процентом земельных участков, поставленных на государственный кадастровый учет, полностью исключает возможность его применения.

В этой связи, по мнению Комитета, в число объектов комплексных кадастровых работ также должны быть включены земельные участки, принадлежащие гражданам и юридическим лицам, сведения о которых отсутствуют в государственном кадастре недвижимости, а также здания и сооружения, права на которые возникли до дня вступления в силу Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". В частности, соответствующие документы и сведения могут быть получены в ходе сбора документов исполнителем комплексных кадастровых работ от граждан и юридических лиц (пункт 1 части 2 проектируемой статьи 42.6 Закона о кадастре), проинформированных о начале комплексных кадастровых работ (части 1 проектируемой статьи 42.7 Закона о кадастре).

Кроме того, само по себе образование земельного участка не может являться результатом комплексных кадастровых работ, поскольку по общему правилу (часть 4 статьи 1 Закона о кадастре) в результате кадастровых работ осуществляется только подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения о недвижимом имуществе. При этом исходя из положений главы I.1 Земельного кодекса Российской Федерации эти документы не являются основанием для образования земельных участков.

2. Как предусмотрено частью 2 проектируемой статьи 42.2 Закона о кадастре финансирование проведения комплексных кадастровых работ осуществляется из средств бюджетов Российской Федерации и (или) бюджетов муниципальных районов, городских округов, в том числе из средств, направляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации в виде субсидий из федерального бюджета. Как следует из пояснительной записки, планируется, что основная частью комплексных кадастровых работ будет завершена до 1 января 2019 года.

Вместе с тем, финансово-экономическое обоснование к Законопроекту не содержит указания на подтверждение реальной возможности финансирования таких работ из региональных и местных бюджетов с учетом их финансовой обеспеченности, в том числе на период до 1 января 2019 года. При этом в финансово-экономическом обосновании также указывается, что Российская Федерация вправе предоставить из федерального бюджета субсидию субъекту Российской Федерации для проведения комплексных кадастровых работ. Соответственно, не исключается возможность непредставления субсидий из федерального бюджета на указанные виды работ.

На основании вышеизложенного, по мнению Комитета, с учетом текущего финансового состояния региональных и местных бюджетов, имеются серьезные опасения, что положения Законопроекта не будут реализованы в полном объеме в указанный Правительством Российской Федерации срок, в связи с чем вопрос о финансовом обеспечении реализации положений Законопроекта нуждается в дополнительной проработке.

Помимо этого требует дополнительного обоснования и сам предлагаемый Правительством Российской Федерации законодательный подход к организации процесса проведения комплексных кадастровых работ. Так, например, согласно проектируемой части 1 статьи 42.2 Закона о кадастре заказчиком комплексных кадастровых работ, в числе прочих, является орган местного самоуправления муниципального района. Вместе с тем, согласно пункта 3 части 2 проектируемой статьи 42.10 Закона о кадастре в состав согласительной комиссии включается представитель орган местного самоуправления поселения, а представитель органа местного самоуправления муниципального района может быть включен в состав такой комиссии только в случае проведения комплексных кадастровых работ в отношении объектов, расположенных на межселенной территории.

Таким образом, учитывая, что проведение комплексных кадастровых работ применительно к элементам планировочной структуры и применительно к территориям садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан может осуществляться только при наличии утвержденного проекта межевания территории или утвержденного проекта организации и застройки, а также принимая во внимание, что полномочия по утверждению документации по планировки территории относятся к вопросам местного значения поселений, по мнению Комитета, целесообразно рассмотреть вопрос о необходимости определения в качестве заказчиков комплексных кадастровых работ органов местного самоуправления поселений, а не муниципальных районов.

3. Согласно части 1 проектируемой статьи 42.4 Закона о кадастре результатом комплексных кадастровых работ является подготовка карты-плана территории, содержащей необходимые для кадастрового учета сведения о земельных участках, зданиях, сооружениях, объектах незавершенного строительства, расположенных в границах территории проведения комплексных кадастровых работ.

Как указано в пункте 1 части 2 проектируемой статьи 42.4 Закона о кадастре в числе прочего в состав текстовой части карты-плана территории включаются реквизиты акта об утверждении проекта межевания территории (в том числе в составе проекта планировки территории) населенного пункта.

В этой связи Комитет считает необходимым отметить, что в соответствии с часть 1 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры, а не к территориями населенных пунктов в целом. Кроме того, согласно части 3 проектируемой статьи 42.6 Закона о кадастре комплексные кадастровые работы проводятся только при наличии утвержденного проекта межевания территории соответствующего элемента (элементов) планировочной структуры, а не населенного пункта.

Пунктом 2 проектируемой части 3 статьи 42.4 Закона о кадастре предусматривается, что графическая часть карты-плана территории включает в себя схемы, являющиеся составной частью проекта планировки территории.

В этой связи Комитет обращает внимание, что согласно части 3 проектируемой статьи 42.6 Закона о кадастре наличие утвержденного проекта планировки территории не является обязательным условием для проведения комплексных кадастровых работ. Помимо этого необходимо учитывать, что в соответствии с частью 3 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проектов межевания территорий может осуществляться в составе проектов планировки территорий либо в виде отдельного документа.

Как следует из части 3 проектируемой статьи 42.6 Закона о кадастре комплексные кадастровые работы в отношении территорий, принадлежащих садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан могут проводиться при наличии утвержденного проекта организации и застройки садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения или иного документа о распределении земельных участков в отношении садовых, огородных и дачных земельных участков.

Однако, в соответствии с пунктом 4 статьи 11.4, пунктом 2 статьи 81 Земельного кодекса Российской Федерации, со статьей 14 Федерального закона от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" объединениям садоводов, огородников и дачников предоставляются земельные участки, а не территории, и при этом только на период разработки и утверждения проекта организации и застройки территории. Кроме того, положениями федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусматривается внесение изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, устанавливающих необходимость подготовки и утверждения проекта планировки и проекта межевания для целей образования садовых и дачных земельных участков, а также проекта межевания территории для целей образования огородных земельных участков.

4. Пунктом 3 части 1 проектируемой статьи 42.7 Закона о кадастре устанавливается необходимость размещения извещения о начале проведения комплексных кадастровых работ на информационных стендах органов местного самоуправления, органов управления садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан и иных информационных стендах на территории, на которой планируется проведение комплексных работ.

Однако понятие "информационный стенд" не в полной мере соответствует терминологии, используемой в других федеральных законах. Так, например, согласно пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" информирование членов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений осуществляется путем размещения соответствующих уведомлений на информационных щитах. Аналогичным образом понятие "информационный щит" использовано в Федеральном законе от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" для целей информирования участников общей долевой собственности о проведении общего собрания (пункт 2 статьи 14.1).

Абзацем вторым пункта 2 проектируемой статьи 42.7 Закона о кадастре устанавливается обязанность органа государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области проведения комплексных кадастровых работ, по размещению на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" извещения о начале комплексных кадастровых работ.

Вместе с тем, из положений Законопроекта не понятно, какой именно орган государственной власти субъекта Российской Федерации является уполномоченным в области проведения комплексных кадастровых работ, какими полномочиями этот орган наделен, а также в каком порядке. Так, согласно части 1 проектируемой статьи 42.2 Закона о кадастре заказчиком комплексных кадастровых работ является уполномоченный орган местного самоуправления муниципального района или городского округа, а в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе - органы исполнительной власти указанных субъектов Российской Федерации.

5. Положениями части 1 проектируемой статьи 42.8 Закона о кадастре устанавливается, что при проведении комплексных кадастровых работ по уточнению границ земельных участков их местоположение устанавливается исходя из сведений, содержащихся в документе, подтверждающем права на земельные участки, и (или) сведений, содержащихся в документах, определявших местоположение границы земельного участка при его образовании.

По мнению Комитета, указанная норма является избыточной, как в большей степени дублирующая, а также противоречащая положениям части 9 статьи 38 Закона о кадастре, согласно которой уточнение местоположения границ земельных участков осуществляется на основании документа, подтверждающем право на земельный участок, и только при отсутствии такого документа на основании иных документов.

В соответствии с частью 3 проектируемой статьи 42.8 Закона о кадастре в порядке уточнения границ земельных участков допускается исправление ошибок в описании местоположении границ земельного участка.

Вместе с тем, согласно части 3 статьи 24 Закона о кадастре под уточнением границ земельного участка понимается кадастровый учет в связи с изменением площади земельного участка и (или) изменением описания местоположения его границ, при условии, что кадастровые сведения о таком земельном участке не соответствуют установленным требованиям к описанию местоположения границ земельных участков. При этом исправление кадастровых ошибок является самостоятельной процедурой, урегулированной положениями статьи 28 Закона о кадастре.

Таким образом, исправление ошибок в описании местоположения границ земельных участков не может осуществляться в порядке уточнения их границ.

Аналогичное замечание в полной мере относится и к положениям части 1 проектируемой статьи 45.2 Закона о кадастре.

Согласно части 1 проектируемой статьи 42.9 Закона о кадастре в случае, если образование земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, или земельных участков общего пользования, занятых площадями, улицами, проездами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, предусмотрено утвержденным проектом межевания территории, местоположение границ таких земельных участков при проведении комплексных кадастровых работ должно соответствовать утвержденному проекту межевания территории.

Однако как следует из пункта 2 части 1 проектируемой статьи 42.1 Закона о кадастре, части 3 проектируемой статьи 42.6 Закона о кадастре наличие утвержденного проекта межевания территории является обязательным (а не дополнительным) условием для проведения комплексных кадастровых работ применительно к вышеуказанным объектам.

6. В соответствии с пунктом 2 части 15 проектируемой статьи 42.10 Закона о кадастре при проведении согласования местоположения границы (части границы) земельного участка в рамках осуществления комплексных кадастровых работ такая граница (часть границы) считается спорной, если возражения относительно местоположения такой границы представлены правообладателем такого земельного участка или правообладателем смежного земельного участка.

Вместе с тем, следует учитывать, что в соответствии со статьей 64 Земельного кодекса Российской Федерации земельные споры разрешаются в судебном порядке. В частности, к спорам о правах на недвижимое имущество относятся споры об установлении границ земельных участков (пункт 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 22 от 29 апреля 2010 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав").

В этой связи представляется, что в случае, если спор об установлении границ земельного участка был ранее разрешен в судебном порядке, то граница земельного участка не может являться спорной и запись о наличии земельного спора не может быть внесена в государственный кадастр недвижимости (проектируемый пункт 31 части 2 статьи 7 Закона о кадастре) даже при наличии возражений со стороны правообладателя земельного участка или правообладателя смежного земельного участка. При этом, по мнению Комитета, помимо оснований, предусмотренных частью 4 проектируемой статьи 45.1 Закона о кадастре отметка о наличии земельного спора о границах земельного участка также должна сниматься в случае, если результаты работы согласительной комиссии, на основании которых была внесена соответствующая отметка были обжалованы в судебном порядке.

Председатель Комитета

А.Ю. Русских