Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам по проекту федерального закона N 571192-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в связи с совершенствованием межбюджетных отношений и порядке применения отдельных положений статей 104, 104.1, 130 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации до 2016 года" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам
по проекту федерального закона N 571192-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в связи с совершенствованием межбюджетных отношений и порядке применения отдельных положений статей 104, 104.1, 130 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации до 2016 года"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам рассмотрел проект федерального закона N 571192-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в связи с совершенствованием межбюджетных отношений и порядке применения отдельных положений статей 104, 104.1, 130 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации до 2016 года", и отмечает следующее.

Рассматриваемый законопроект подготовлен Правительством Российской Федерации во исполнение плана реализации государственной программы Российской Федерации "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации", утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации N 1036-р от 21 июня 2013 года и направлен на создание условий по стимулированию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по повышению эффективности использования бюджетных средств.

Необходимость внесения предлагаемых изменений подтверждается результатами контрольного мероприятия Счетной палаты Российской Федерации "Проверка отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, в которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта", в ходе которого были установлены многочисленные нарушения, допущенные высокодотационными субъектами Российской Федерации при выполнении заключенных с Минфином России соглашений, а также недостатки, препятствующие осуществлению Минфином России действенного контроля за выполнением указанных соглашений.

Статьей 1 законопроекта предлагается внести изменения в статьи 104, 104.1, 130 и 136 Бюджетного кодекса, предусматривающие новые подходы к установлению бюджетных ограничений для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также условий предоставления им финансовой помощи из федерального и региональных бюджетов. При этом не предлагается менять методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Предлагаемые изменения предусматривают уточнение условий заимствований субъектами Российской Федерации и автономными округами, в состав которых входят муниципальные образования, внешних заимствований в зависимости от получения или не получения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

В случае если регионы не получают дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, то они вправе, начиная с очередного финансового года, осуществлять внешние заимствования в целях обеспечения погашения внешнего долга субъекта Российской Федерации и (или) финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации при условии соблюдения ими условий, установленных в части 2 статьи 104 Бюджетного Кодекса.

В случае если регионы получают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности то они вправе, начиная с очередного финансового года, осуществлять внешние заимствования в целях обеспечения погашения внешнего долга субъекта Российской Федерации при условии соблюдения ими ограничений, установленных в части 3 статьи 104 Бюджетного Кодекса.

При этом ограничения устанавливаются в зависимости от доли дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в собственных доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а не от применяемой в настоящее время в расчетах доли всех межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям (за исключением субвенций и отдельных видов финансовой поддержки) в доходах соответствующих бюджетов.

Так, в настоящее время субъекты Российской Федерации распределяются по 4 группам в зависимости от уровня дотационности (менее 5 процентов, от 5 до 20 процентов, от 20 до 60 процентов, свыше 60 процентов).

В соответствии с нормами законопроекта сохраняется распределение регионов по 4 группам.

При этом использование в качестве критерия группировок доли дотаций в доходах бюджета субъекта Российской Федерации привело к изменению распределения регионов по 4 группам.

Так, в соответствии с новым подходом к первой группе относятся регионы, не получающие дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности, их количество увеличилось с 3 до 14.

Ко 2, 3 и 4 группам относятся регионы получающие дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности, при этом ко 2 группе относятся регионы получающие менее 10 процентов; к 3 группе - от 10 до 40 процентов; 4 группе - свыше 40 процентов.

Количество регионов во второй группе осталось без изменений, в третьей группе - сократилось с 39 до 29, в четвертой группе сократилось с 7 до 6.

Для субъектов Российской Федерации, являющихся получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, устанавливаются ограничения по осуществлению внешних заимствований на международных рынках капитала и кассовому обслуживанию исполнения региональных бюджетов исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Так, субъекты Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет будет превышать 10 процентов объема собственных доходов, не имеют права устанавливать расходные обязательства, не связанные с решением вопросов регионального значения, а также превышать установленные Правительством Российской Федерации нормативы формирования расходов на содержание органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В высокодотационных субъектах Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет будет превышать 40 процентов объема собственных доходов (в действующей редакции доля межбюджетных трансфертов свыше 60% общего объема собственных доходов), осуществляются дополнительные ограничительные меры, предусматривающие подписание соглашения с Минфином России о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществление исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации в органах Федерального казначейства, получение в Минфине России заключения на проекты бюджетов субъектов Российской Федерации, проведение ежегодной проверки годовых отчетов об исполнении региональных бюджетов Счетной палатой Российской Федерации или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, а также иные меры, установленные федеральными законами.

Также в отношении указанных регионов применяются более жесткие границы по предельным объемам дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (10 процентов) и государственного долга субъекта Российской Федерации (50 процентов).

Аналогичные меры по изменению подходов к бюджетным ограничениям предлагается установить для муниципальных образований.

Статьей 2 законопроекта планируется установить переходные положения на период до 2016 года, в соответствии с которыми при расчете доли дотаций не должны учитываться предоставленные субъектам Российской Федерации до 2013 года дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, достигших наилучших результатов по увеличению регионального налогового потенциала, поскольку они не имели целевого направления расходования и носили поощрительный характер.

Комитет поддерживает мнение Счетной палаты Российской Федерации, что "предлагаемый подход к установлению ограничений, предусматривающий также изменение названных долей (снижение с 20 до 10 процентов и с 60 до 40 процентов), влияющих на степень бюджетной самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не оказывает влияния на повышение устойчивости и сбалансированности региональных бюджетов. Необходимо конкретизировать меры по повышению сбалансированности и устойчивости бюджетов.

Пояснительная записка к законопроекту не содержит достаточных обоснований выбранного подхода к дифференциации бюджетной самостоятельности субъектов Российской Федерации, в том числе в части устанавливаемых законопроектом долей дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в консолидированных бюджетах регионов.

Кроме того, перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием законопроекта, представляется неполным. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 310 утверждена государственная программа Российской Федерации "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации", одним из показателей выполнения которой является "количество субъектов Российской Федерации, в которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций, а также субсидий, предоставляемых из Инвестиционного фонда Российской Федерации) превышает 20 процентов", однако указанный нормативный правовой акт в названный перечень не включен.

С учетом изложенного, Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам поддерживает проект федерального закона N 571192-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в связи с совершенствованием межбюджетных отношений и порядке применения отдельных положений статей 104, 104.1, 130 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации до 2016 года" и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Председатель Комитета

А.М. Макаров