Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству по проекту федерального закона N 538033-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования механизма функционирования и управления особыми экономическими зонами), внесенному Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
по проекту федерального закона N 538033-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования механизма функционирования и управления особыми экономическими зонами),
внесенному Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 538033-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования механизма функционирования и управления особыми экономическими зонами), внесенный Правительством Российской Федерации (далее - Законопроект), и сообщает следующее.

Законопроектом предусматривается введение деления особых экономических зон по уровням на федеральные и региональные, объединение промышленно-производственных, технико-внедренческих, туристско-рекреационных особых экономических зон в один тип федеральной особой экономической зоны, на территории которой допускается осуществление всех разрешенных видов деятельности. Законопроектом также предусматривается урегулирование общих положений создания и функционирования региональных особых экономических зон, совершенствование понятийного аппарата Федерального закона от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (далее - Закон N 116-ФЗ), а также иные изменения, направленные на совершенствование механизма функционирования и управления особыми экономическими зонами.

Комитет считает необходимым отметить, что согласно положениям Законопроекта под региональной особой экономической зоной предлагается понимать часть территории субъекта Российской Федерации с особым режимом осуществления предпринимательской деятельности, на которой могут создаваться промышленные (индустриальные) парки, технопарки, агропромышленные парки и туристические парки. При этом также предлагается в Законе N 116-ФЗ закрепить понятия "промышленный (индустриальный) парк", "технопарк", "агропромышленный парк", "туристический парк", под которыми понимаются интеграции различных объектов инфраструктуры.

В целом Комитет считает необходимым отметить, что понятие "интеграция" в законодательстве Российской Федерации не раскрывается, в том числе применительно к объектам инфраструктуры.

Однако согласно понятийному аппарату, используемому в Законе N 116-ФЗ, термин "инфраструктура" используется совместно с понятиями "строительство", "реконструкция", "эксплуатация" (статьи 4, 12), что в свою очередь указывает на то, что объекты инфраструктуры особых экономических зон могут являться объектами капитального строительства, а соответственно, и объектами недвижимости.

Вместе с тем, ни Гражданским кодексом Российской Федерации, ни Градостроительным кодексом Российской Федерации не урегулирована возможность существования "интеграции объектов недвижимости" и "интеграции объектов капитального строительства", в связи с чем предлагаемый Законопроектом понятийный аппарат характеризуется правовой неопределенностью и, по мнению Комитета, нуждается в серьезной переработке.

В этой связи следует обратить внимание, что, как неоднократно указывал в своих судебных актах Конституционный Суд Российской Федерации, неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, чем создает возможность злоупотреблений исполнительной властью своими полномочиями (см., например, постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года N 11-П, от 17 июня 2004 года N 12-П, от 29 июня 2004 года N 13-П).

Проектируемой частью 1 статьи 4 Закона N 116-ФЗ предусматривается, что на территории Российской Федерации могут создаваться федеральные, портовые и региональные особые экономические зоны. Вместе с тем, в соответствии с проектируемым пунктом 1.1 пункта 1 статьи 2 Закона N 116-ФЗ под портовой особой экономической зоной понимается федеральная особая экономическая зона с особенностями, установленными Законом N 116-ФЗ.

Таким образом, портовая экономическая зона исходя из приведенного определения также является федеральной особой экономической зоной, в связи с чем предлагаемое в проектируемой части 1 статьи 4 Закона N 116-ФЗ деление особых экономических зон характеризуется внутренними противоречиями.

Проектируемой частью 1.4 статьи 4 Закона N 116-ФЗ устанавливается, что на территории региональной особой экономической зоны осуществляется деятельность, предусмотренная законами субъектов Российской Федерации. При этом критерии создания региональных особых экономических зон также устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

Из этого следует, что на уровне федерального законодательства какие-либо, даже общие правила, о видах деятельности, принципах и критериях создания региональных особых экономических зон не устанавливаются, что, по мнению Комитета, нуждается в дополнительном обсуждении.

Частью 4 проектируемой статьи 6.2 Закона N 116-ФЗ предусматривается, что портовые особые экономические зоны не могут включать в себя имущественные комплексы, предназначенные для посадки пассажиров на суда, их высадки с судов и иного обслуживания пассажиров.

Необходимо учитывать, что понятие "имущественный комплекс" используется в Гражданском кодексе Российской Федерации (статья 132), Федеральном законе от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственном регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (статья 22), Федеральном законе от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (статья 21.2) только применительно к предприятию и не употребляется в иных значениях, в связи с чем не представляется возможным однозначно определить, что понимается под имущественным комплексом в значении, предусмотренном Законопроектом. Аналогичные замечания в полной мере применимы к положениям частей 3 и 4 проектируемой статьи 37.2 Закона N 116-ФЗ, использующим понятие "обустройство и оборудование земельных участков", не встречающееся в законодательстве Российской Федерации.

Согласно части 6 проектируемой статьи 6.2 Закона N 116-ФЗ федеральные особые экономические зоны могут создаваться на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе предоставленных во владение и (или) пользование гражданам или юридическим лицам, а также включать в себя границы земельных участков, находящихся в собственности граждан или юридических лиц.

Однако из указанной нормы не ясно, могут ли федеральные особые экономические зоны создаваться на земельных участках, находящихся в исключительно в частной собственности. Кроме того, местоположение границ земельного участка является одной из его характеристик (статья 11.1 Земельного кодекса Российской Федерации, пункт 3 части 1 статьи 7 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости"), в связи с чем федеральные особые экономические зоны не могут включать в себя "границы земельных участков".

Проектируемой частью 1 статьи 34 Закона N 116-ФЗ устанавливается, что максимальный размер арендной платы за земельные участки в границах федеральной особой экономической зоны, предоставленные резиденту федеральной особой экономической зоны на основании соглашения об осуществлении деятельности в федеральной особой экономической зоне, определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Комитет считает необходимым обратить внимание, что федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" с 1 марта 2015 года предусматривается дополнение Земельного кодекса Российской Федерации новой статьей 39.7, устанавливающей правила определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.

Так, согласно пункта 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации если иное не установлено Земельным кодексом Российской Федерации или другими федеральными законами, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается:

1) Правительством Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности;

2) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена;

3) органом местного самоуправления в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

Таким образом, Земельным кодексом Российской Федерации или иными федеральными законами могут быть предусмотрены исключения в части органов, устанавливающих порядок определения размера арендной платы в целом, а не максимальный размер такой платы.

Кроме того, пунктами 5 и 6 части 1 проектируемой статьи 39.2 Закона N 116-ФЗ предусматривается наделение субъектов Российской Федерации полномочиями по принятию законов, в которых в числе прочего, устанавливается порядок предоставления земельных участков, расположенных в границах региональных особых экономических зон, и порядок пользования указанными земельными участками, что также не соответствует Федеральному закону от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Проектируемые изменения в статью 30 Земельного кодекса Российской Федерации также не учитывают, что с 1 марта 2015 года указанная статья признается утратившей силу.

Председатель Комитета

А.Ю. Русских