Пояснительная записка к проекту федерального закона N 614442-6 "О внесении изменений в статьи 1070 и 1100 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 614442-6 "О внесении изменений в статьи 1070 и 1100 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Статьей 3.8 КоАП РФ установлен такой вид административного наказания, как лишение физического лица специального права. Согласно части 1 данной статьи такое наказание может применяться за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом в случаях, предусмотренных статьями Особенной части настоящего Кодекса. Лишение специального права назначается судьей. Часть 2 данной статьи устанавливает, что срок лишения специального права не может быть менее одного месяца и более трех лет. Лишение специального права в виде права управления транспортным средством не может применяться к лицу, которое пользуется транспортным средством в связи с инвалидностью, за исключением случаев совершения административных правонарушений, предусмотренных частями 1 и 4 статьи 12.8, частью 1 статьи 12.26, частями 2 и 3 статьи 12.27 КоАП РФ. Лишение специального права в виде права осуществлять охоту не может применяться к лицам, для которых охота является основным законным источником средств к существованию, за исключением случаев, предусмотренных частью 1.2 статьи 8.37 настоящего Кодекса.

В настоящее время в соответствии со статьями Особенной части КоАП РФ назначаются лишение права охоты (ч. 1 ст. 8.37 КоАП РФ); лишение права управления трактором, самоходной машиной или другими видами техники (ст. 9.3 КоАП РФ); лишение права управления воздушным судном (ст. 11.5 КоАП РФ); лишение права управления судном на морском, внутреннем водном транспорте, маломерным судном (ст. 11.7 КоАП РФ и др.); управления автомототранспортными средствами (ст. 12.8 КоАП РФ и др.).

Следует иметь в виду, что в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 398-ФЗ в статьях Особенной части КоАП РФ предусмотрено административное наказание в виде лишения специального права - права на приобретение и хранение или хранение и ношение оружия (ч. 4 ст. 20.8, ч. 3 ст. 20.12, ст. 20.13 КоАП РФ).

Наиболее часто назначаемым видом лишения специального права является лишение права управления транспортными средствами. Такую санкцию предусматривает целый ряд статей 12 главы КоАП РФ.

Постановление о назначении наказания в виде лишения специального права выносит судья. Вынесенное постановление вступает в законную силу через 10 дней после получения гражданином, привлекаемым к административной ответственности его копии, но может быть обжаловано в вышестоящий суд в течение этого же срока. В этом случае оно вступает в законную силу лишь с момента вынесения решения по жалобе вышестоящим судом. Гражданин, привлекаемый к административной ответственности, имеет право пользоваться специальным правом вплоть до вступления постановления о лишении его этого права в законную силу.

После вступления указанного постановления в законную силу гражданин, привлеченный к административной ответственности, лишается специального права. При этом он в определенных случаях обязан выполнить некоторые действия, связанные с осуществлением исполнения наказания. Так, согласно части 1.1 статьи 32.7 КоАП РФ он в течение трех рабочих дней со дня вступления постановления по делу об административном правонарушении в законную силу должен сдать свое водительское удостоверение.

Между тем, КоАП РФ в статье 30.12 устанавливает возможность подачи жалобы (представления прокурора) на постановление по делу об административном правонарушении, вступившее в законную силу, в порядке надзора. Согласно частям 1 - 2 ст. 30.13 КоАП РФ, жалобы подаются, протесты приносятся в порядке надзора в верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов Москвы и Санкт-Петербурга, суды автономной области и автономных округов, Верховный Суд Российской Федерации.

Вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов правомочны пересматривать в порядке надзора председатели верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов Москвы и Санкт-Петербурга, судов автономной области и автономных округов или их заместители, Председатель Верховного Суда Российской Федерации, его заместители либо по поручению Председателя Верховного Суда Российской Федерации или его заместителей судья Верховного Суда Российской Федерации.

Вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов (представлений) пересматриваются в порядке надзора Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

Вступившие в законную силу постановления судьи гарнизонного военного суда по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов пересматриваются в порядке надзора окружными (флотскими) военными судами и Военной коллегией Верховного Суда Российской Федерации в соответствии с законодательством о военных судах.

Время рассмотрения жалобы, поданной в порядке надзора, председателем или заместителем председателя суда субъекта Федерации, включая истребование дела, его пересылку и пересылку принятого по жалобе решения составляет в среднем 3 - 4 месяца. В случае, если жалоба впоследствии направляется на имя председателя Верховного Суда РФ, этот срок увеличивается до 7 - 8 месяцев и более - в зависимости от скорости подготовки в суде первой инстанции к отправке истребованного дела, а также скорости почтовых отправлений.

Таким образом, от момента вступления постановления о лишении гражданина специального права в законную силу до момента удовлетворения надзорной жалобы гражданина на указанное постановление последнее действует от 3 месяцев до года, а в некоторых случаях - и дольше.

Следовательно, гражданин оказывается реально на значительный срок лишенным специального права. В случае отмены постановления надзорной инстанцией это лишение специального права признается незаконным. При этом из-за значительного срока рассмотрения жалоб нередко оказывается, что постановление признается незаконным уже после того, как значительная часть срока лишения специального права уже истекла, а то и после полного истечения этого срока.

Вместе с тем следует отметить, что российское законодательство фактически не предусматривает возможности возмещения морального вреда, связанного с незаконным лишением гражданина специального права - в случаях, когда вступившее в законную силу постановление впоследствии признается незаконным надзорной инстанцией.

Согласно п. 1 ст. 1070 ГК РФ вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом.

Приведенная норма устанавливает случаи возложения на государство ответственности за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда независимо от вины последних. В данный перечень привлечение к административной ответственности в виде лишения специального права не входит. Следовательно, такой вред должен возмещаться по правилам п. 2 ст. 1070 ГК РФ.

Согласно п. 2 ст. 1070 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, не повлекший последствий, предусмотренных п.1 настоящей статьи, возмещается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ст. 1069 настоящего Кодекса. Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу.

Проверяя на соответствие Конституции РФ данное положение, в своем Постановлении от 25 января 2001 года N 1-П Конституционный суд РФ указал, что под правосудием необходимо понимать не все судопроизводство, а лишь ту его часть, которая заключается в принятии актов судебной власти по разрешению подведомственных судам дел, то есть судебных актов, разрешающих дело по существу. Судебный процесс завершается именно принятием таких актов, в которых находит выражение воля государства разрешить дело, отнесенное к ведению суда.

Согласно тому же Постановлению, отправление правосудия является особым видом осуществления государственной власти. Применяя общее правовое предписание (норму права) к конкретным обстоятельствам дела, судья дает собственное толкование нормы, принимает решение в пределах представленной ему законом свободы усмотрения (иногда весьма значительной) и зачастую оценивает обстоятельства, не имея достаточной информации (иногда скрываемой от него).

Поэтому оспариваемое положение п. 2 ст. 1070 ГК РФ не только исключает презумпцию виновности причинителя вреда, но и предполагает в качестве дополнительного обязательного условия возмещения государством вреда - установление вины судьи приговором суда и, следовательно, связывает ответственность государства с преступным деянием судьи, совершенным умышленно (ст. 305 УК РФ "Вынесение заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта") или по неосторожности (неисполнение или ненадлежащее исполнение судьей как должностным лицом суда своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если оно повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан - ст. 293 УК РФ "Халатность").

Исходя из п. 2 ст. 1070 ГК РФ, разъяснений, данных Конституционным Судом РФ, следует, что без вступившего в законную силу приговора в отношении судьи, вынесшего постановление по делу об административном правонарушении, у государства ответственности за вред, причиненный правосудием не возникает.

Что же касается случаев возникновения обязанности компенсировать моральный вред без вины, то они предусмотрены ст. 1100 ГК РФ.

Согласно ст. 1100 ГК РФ, компенсация морального вреда осуществляется независимо от вины причинителя вреда, в том числе, в случае, когда вред причинен гражданину в результате его незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ. Другие случаи должны быть указаны в законе. Постановлением Конституционного Суда РФ от 16.06.2009 N 9-П абзац третий статьи 1100 во взаимосвязи с частью 3 статьи 27.5 КоАП РФ признан не противоречащим Конституции РФ, поскольку данное положение по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не исключают возможность возмещения гражданам вреда, причиненного незаконным административным задержанием на срок не более 48 часов как мерой обеспечения производства по делу об административном правонарушении, влекущем в качестве одной из мер административного наказания административный арест, независимо от вины соответствующих органов публичной власти и их должностных лиц.

Возмещение морального вреда, причиненного привлечением гражданина к административной ответственности в виде лишения специального права независимо от вины причинителя вреда ни нормой ст. 1100 ГК РФ, ни другим законом не предусмотрена. Что касается вынесения незаконного и впоследствии отмененного постановления судьи, то тут в 99,9% случаев речь идет о судебной ошибке, которая не предполагает наличия вины судьи, тем более - состава преступления, зафиксированного в приговоре в отношении него.

Единственное, на что может рассчитывать гражданин в этой ситуации - это лишь взыскание с казны Российской Федерации расходов на оплату защитника в разумных пределах. Однако природа данного взыскания не имеет ничего общего с возмещением вреда, так как применяется не норма материального закона, а норма процессуального права: суды по аналогии применяют к этим правоотношениям ст. 100 ГПК РФ, мотивируя это тем, что уплаченные суммы, по сути, являются судебными расходами.

Считаем, что лишение специального права, особенно - права управления транспортными средствами - это очень серьезное наказание, которое весьма существенно ухудшает качество жизни гражданина, ограничивает его право распоряжаться имуществом, лишает его возможности передвигаться на автомобиле, включая выезд за границу, перевозить грузы и людей. Следует подчеркнуть, что вступление в законную силу постановления о лишении права управления трактором, самоходной машиной или другими видами техники (ст. 9.3 КоАП РФ); лишение права управления воздушным судном (ст. 11.5 КоАП РФУ. лишение права управления судном на морском, внутреннем водном транспорте, маломерным судном (ст. 11.7 КоАП РФ и др.); управления автомототранспортными средствами (ст. 12.8 КоАП РФ и др.) для профессионального водителя (пилота, судоводителя, механизатора и т.п.) означает немедленное увольнение и превращение в безработного со всеми вытекающими для него и для его семьи последствиями.

Постановление о лишении специального права в виде права охоты (ч. 1 ст. 8.37 КоАП РФ), вступившее в законную силу, превращает в безработного профессионального охотника.

Вступивший в законную силу запрет на приобретение (хранение, ношение) оружия резко снижает уровень безопасности субъекта этого специального права, который ему был положен по закону.

В связи с этим полагаем необходимым внесение изменений в Гражданский кодекс РФ, которые бы установили обязанность государства возмещать гражданам вред, причиненный незаконным лишением специального права независимо от вины соответствующих органов публичной власти и их должностных лиц - включая судей.

По статистике в течение года в России отменяется около 1000 вступивших в законную силу постановлений о лишении граждан права управления транспортными средствами. Таким образом, примерный размер дополнительных расходов федерального бюджета, необходимый для реализации предлагаемой нормы, оценивается приблизительно в 20 миллионов рублей. Полагаем, что если бы данная сумма была бы и значительнее, это все равно не должно быть препятствием для принятия законопроекта, так как речь идет о вреде, причиненном гражданину публичной властью - незаконном привлечении к административной ответственности, повлекшим существенное для этого гражданина ограничение его прав.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в статьи 1070 и 1100 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации"

По статистике в течение года в России отменяется около 1000 вступивших в законную силу постановлений о лишении граждан права управления транспортными средствами. Таким образом, примерный размер дополнительных расходов федерального бюджета, необходимый для реализации предлагаемой нормы, оценивается приблизительно в 20 миллионов рублей. Полагаем, что если бы данная сумма была бы и значительнее, это все равно не должно быть препятствием для принятия законопроекта, так как речь идет о вреде, причиненном гражданину публичной властью - незаконном привлечении к административной ответственности, повлекшим существенное для этого гражданина ограничение его прав.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в статьи 1070 и 1100 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в статьи 1070 и 1100 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации" не потребует приостановления, изменения, дополнения или признания утратившими силу актов федерального законодательства.