Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству (шестого созыва) по проекту федерального закона N 555658-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части регулирования земельных и градостроительных отношений применительно к территориям лечебно-оздоровительных местностей и курортов и иным территориям, обладающим природными лечебными ресурсами) - внесен Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
(шестого созыва)
по проекту федерального закона N 555658-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части регулирования земельных и градостроительных отношений применительно к территориям лечебно-оздоровительных местностей и курортов и иным территориям, обладающим природными лечебными ресурсами) - внесен Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 555658-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части регулирования земельных и градостроительных отношений применительно к территориям лечебно-оздоровительных местностей и курортов и иным территориям, обладающим природными лечебными ресурсами), внесенный Правительством Российской Федерации (далее - Законопроект), и сообщает следующее.

Согласно пояснительной записки рассматриваемый законопроект направлен на обеспечение единообразного порядка установления и изменения разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов, совершенствование системы планирования и зонирования территорий в целях обеспечения их устойчивого развития.

Законопроект предусматривает изменение объема полномочий и компетенции органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в части признания территории лечебно-оздоровительной местностью и курортом, описания границ таких территорий и установления на местности границ округов санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов.

По существу предлагаемых изменений Комитет отмечает следующее.

Законопроектом предлагается дополнить статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации новым пунктом 5.1, предусматривающим, что в соответствии с установленным режимом округов санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов может быть предусмотрено ограничение в обороте земельных участков, расположенных на территории первой зоны таких округов.

Необходимо отметить, что положения статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации основаны на перечислении земельных участков, которые изъяты из оборота или ограничены в обороте. Перечень таких земельных участков является закрытым. Однако Законопроект указывает на возможность ограничения в обороте земельных участков, расположенных в первой зоне охраны природных лечебных ресурсов, не раскрывая при этом, каким документом будет подтверждаться отнесение конкретного земельного участка к числу ограниченных в обороте, в каком порядке такое отнесение будет осуществляться, по каким критериям будет осуществляться деление земельных участков на ограниченные в обороте и не попадающие под такие ограничения. Кроме того, данный подход противоречит пункту 1 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающему, что оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и Земельным кодексом Российской Федерации, а также пункту 3 указанной статьи, на основании которого содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается Земельным кодексом Российской Федерации и федеральными законами. Исходя из действующего нормативного правового регулирования, отношения, связанные с оборотом земельных участков не могут регулироваться иным образом, кроме как непосредственно в нормах гражданского или земельного законодательства. Данное замечание в полной мере распространяется на положения пункта 4 проектируемой статьи 96 Земельного кодекса Российской Федерации.

Законопроектом предлагается расширить основания для изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд путем дополнения перечня таких оснований необходимостью соблюдения требований, установленных для первой зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов. В этой связи представляется, что данные изменения не в полной мере соответствуют изменениям, которые предлагается внести этим же законопроектом в Федеральный закон от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (далее - Закон N 26-ФЗ). Так, проектируемой статьей 15 Закона N 26-ФЗ предусматривается, что охрана природных лечебных ресурсов осуществляется путем установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны, а также норм и правил пользования природными лечебными ресурсами, нормативов и требований в области охраны окружающей среды. Таким образом, инструментом, обеспечивающим охрану природных лечебных ресурсов, является установление соответствующих округов охраны, а не изъятие земельных участков у граждан и юридических лиц.

Кроме того, отдельные курорты федерального значения представляют собой крупные города (например, Кисловодск, Железноводск, Пятигорск), в связи с чем предлагаемые изменения нуждаются в дополнительном обосновании, а также в соотнесении с проектом федерального закона N 304493-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд", к которому в настоящее время осуществляется подготовка поправок Правительства Российской Федерации.

Следует также отметить, что соблюдение требований, установленных для первой зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов, в ряде случаев может быть достигнуто и без изъятия земельного участка, например, путем прекращения деятельности, несовместимой с установленным режимом округов санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов. При этом собственник или иной правообладатель земельного участка не должны быть лишены возможности использовать принадлежащий ему земельный участок иным образом. Например, из проектируемой части 5 статьи 15 Закона N 26-ФЗ усматривается, что на территории первой зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов при условии соблюдения требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, законодательства Российской Федерации о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов, законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды и о техническом регулировании допускается строительство и эксплуатация объектов лечебно-оздоровительного, туристско-рекреационного, физкультурно-оздоровительного и спортивного назначения, предназначенных для организации отдыха и использования населением указанных природных лечебных ресурсов. По указанной причине необходимо также уточнить проектируемую часть 14 статьи 15 Закона N 26-ФЗ, согласно которой обеспечение установленного режима санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов осуществляется в первой зоне только пользователями.

Согласно пункта 4 проектируемой статьи 96 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов у собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков не изымаются и не выкупаются, за исключением случаев, если в соответствии с установленным режимом округов санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов предусматривается ограничение в обороте таких земельных участков, расположенных на территории первой зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов.

Вышеуказанная норма устанавливает значительно более худшее положение для правообладателей земельных участков по сравнению с действующим пунктом 3 статьи 96 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающим возможность изъятия земельных участков только в случае, если в соответствии с установленным санитарным режимом предусматривается полное изъятие этих земельных участков из оборота, а не из-за самого факта нахождения земельного участка на территории первой зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов.

Необходимо обратить внимание, что указанна норма Законопроекта, предусматривающая возможность выкупа земельного участка ограниченного в обороте, не соответствует проектируемым изменениям статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которым основанием для изъятия является необходимость соблюдения требований, установленных для первой зоны округа санитарно (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов, при этом из Законопроекта не следует, что необходимость соблюдения указанных требований означает ограничение земельных участков в обороте.

Сомнительным представляется также закрепление в пункте 4 проектируемой статьи 96 Земельного кодекса Российской Федерации полномочий Правительства Российской Федерации по изъятию объектов капитального строительства не только для государственных, но и для муниципальных нужд, поскольку в соответствии с пунктом 20 части 1 статьи 14, пунктом 15 части 1 статьи 15, пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изъятие земельных участков для муниципальных нужд относится к вопросам местного значения муниципальных образований. Кроме того, согласно статьям 239, 279-282 Гражданского кодекса Российской Федерации изъятие объектов недвижимости, расположенных на земельном участке осуществляется в связи с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд. При этом порядок изъятия для государственных или муниципальных нужд здания, сооружения без изъятия земельного участка общими правилами, предусмотренными гражданским и земельным законодательством, не урегулирован. Указанное замечание в полной мере относится к абзацу девятому проектируемой статьи 4 Закона N 26-ФЗ.

По мнению Комитета, предлагаемые изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации нуждаются в дополнительном обосновании, поскольку согласно части 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской на карте градостроительного зонирования отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия. Однако территории, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение не являются зонами с особыми условиями использования территории. Не понятно также, о каких территориях идет речь в Законопроекте, поскольку территории, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, рекреационное, оздоровительное значение согласно действующему законодательству относятся к особо охраняемым территориям, объектам культурного наследия, историческим поселениям и т.д., в отношении которых установлено особое правовое регулирование, в том числе в части установления градостроительных регламентов.

Кроме того, не понятен также предмет согласования градостроительного регламента и проекта правил землепользования и застройки с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, не установлен порядок получения такого согласования, основания для отказа в получении такого согласования. Также необходимо отметить, что предлагаемые изменения могут повлечь необходимость пересмотра документов градостроительного зонирования, которые в настоящее время приняты на территории подавляющего большинства муниципальных образований в Российской Федерации, в связи с чем могут возникнуть дополнительные расходные обязательства местных бюджетов.

Законопроектом предлагается определить округ санитарной (горно-санитарной) охраны как охранную зону природных лечебных ресурсов. Вместе с тем, указанное определение требуется соотнести с пунктами 4 и 5 проектируемой статьи 15 Закона N 26-ФЗ, предусматривающих существование в границах такой зоны еще трех зон.

Законопроектом исключается деление курортов на курорты федерального, регионального и местного значения. Вместе с тем, в пояснительной записке отсутствует обоснование предлагаемых изменений, в связи с чем не представляется возможным однозначно определить причины отмены такого деления. Также необходимо учитывать, что отсутствие деления лечебно-оздоровительных местностей и курортов по их значению приведет к неопределенности при решении вопроса о разграничении государственной собственности на природные лечебные ресурсы, соответствующие земельные участки.

Кроме того, не понятно, каким образом в случае упразднения института деления курортов по их значению на федеральные, региональные и местные будут распределяться целый ряд полномочий по курортному делу, а также финансирование таких полномочий, например по выдаче лицензий на право пользования природными лечебными ресурсами. Так, в настоящее время, в соответствии с пунктом 27 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселений относится создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения. В связи с этим у поселений в соответствии с пунктом 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации возникали расходные обязательства местного бюджета, за счет исполнения которых решался данный вопрос местного значения.

Следует также отметить, что принцип признания территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами был изменен Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ "О внесении изменений в федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", в связи с чем, по мнению Комитета, вопрос о необходимости внесения столь существенных изменений в правовое регулирование принципов создания лечебно-оздоровительных местностей и курортов нуждается в дополнительном обсуждении, в том числе после анализа практики реализации данного федерального закона.

Комитет считает необходимым обратить внимание, что Законопроектом ни органы государственной власти, ни органы местного самоуправления не наделяются полномочиями по определению правового режима лечебно-оздоровительных местностей и курортов, хотя из анализа норм Земельного кодекса Российской Федерации следует, что такой режим может быть разным. Также не определен орган, уполномоченный в области регулирования вопросов по обеспечению охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов (статья 5 Закона N 26-ФЗ). В то же время согласно проектируемой статье 4 Закона N 26-ФЗ Правительство Российской Федерации наделяется полномочиями по установлению порядка отнесения природных лечебных ресурсов к особо ценным. Вместе с тем, юридические последствия отнесения природных лечебных ресурсов к особо ценным не ясны, поскольку Законопроект не содержит положений, раскрывающих особенности статуса таких территорий, а само понятие особо ценных природных лечебных ресурсов не используется.

Проектируемыми статьями 4 и 4.1 Закона N 26-ФЗ определены полномочия Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в области использования и охраны природных лечебных ресурсов, формирования курортного фонда Российской Федерации. Так, согласно абзацам пятому и шестому проектируемой статьи 4.1 Закона N 26-ФЗ федеральные органы исполнительной власти наделяются полномочиями по утверждению описаний местоположения границ лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Вместе с тем, ни Правительство Российской Федерации, ни федеральные органы исполнительной власти не наделяются полномочиями по утверждению единой формы такого описания. Кроме того, и в самом Законе N 26-ФЗ какие-либо требования к такому описанию не устанавливаются, в связи с чем не представляется возможным определить характер и содержание такого документа.

В дополнительном обосновании нуждается и сама необходимость описания границ лечебно-оздоровительных местностей и курортов, поскольку, во-первых, такая граница на местности не устанавливается. Во-вторых, не понятно ее соотношение с границами округов санитарной (горно-санитарной охраны) природных лечебных ресурсов. В-третьих, анализ норм Законопроекта показывает отсутствие юридических последствий в случае нахождения земельного участка в границах лечебно-оздоровительной местности или курорта, поскольку такие последствия связываются только с нахождением земельных участков и объектов недвижимости в границах округов санитарной (горно-санитарной охраны) природных лечебных ресурсов.

Как предусмотрено пунктом 3 проектируемой статьи 15 Закона N 26-ФЗ, решения об установлении округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебных ресурсов предусматривают утверждение описания местоположения границ указанных округов. По мнению Комитета, следует учитывать, что согласно проектируемым изменениям в статью 1 Закона N 26-ФЗ округ санитарной (горно-санитарной) охраны признается охранной зоной. В свою очередь, в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве" зоны с особыми условиями территорий (в том числе охранные зоны) являются объектами землеустройства, для которых предусмотрен специальный порядок описания местоположения границ (утвержден приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 3 июня 2011 года N 267), а также специальный порядок утверждения землеустроительной документации (постановление Правительства Российской Федерации от 11 июля 2002 года N 514). Таким образом, проектируемые положения Закона N 26-ФЗ в части порядка описания границ округов санитарной (горно-санитарной) охраны требуется соотнести с нормами Федерального закона от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве". Аналогичное замечание распространяется и на проектируемые изменения статьи 6 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Законопроект предусматривает внесение изменений в Федеральный закон от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", устанавливающих необходимость проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство и реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях округов санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов.

В этой связи следует обратить внимание, что понятие "земли" используется в Земельном кодексе Российской Федерации, а также в Федеральном законе от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" в целях подразделения земель по целевому назначению на категории. При этом Земельный кодекс Российской Федерации при делении земель в Российской Федерации на категории не предусматривает такой категории как "земли округов санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов", в связи с чем в целях устранения правовой неопределенности данное положение требуется уточнить. Аналогичное замечание в полной мере относится к проектируемым изменениям подпункта 4.1 статьи 12 Федеральный закон от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству поддерживает законопроект и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении при условии его доработки ко второму чтению с учетом изложенных замечаний.

Председатель Комитета

А.Ю. Русских