Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам собственности от 16 сентября 2014 г. N 3.9-68/4 по проекту федерального закона N 555597-6 "О промышленной политике в Российской Федерации" - внесен Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам собственности от 16 сентября 2014 г. N 3.9-68/4
по проекту федерального закона N 555597-6 "О промышленной политике в Российской Федерации"
- внесен Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 3 июля 2014 года (протокол N 182, пункт 57) Комитет Государственной Думы по вопросам собственности рассмотрел указанный законопроект и считает необходимым отметить следующее.

Как следует из пояснительной записки, внесенный Правительством РФ законопроект позиционируется как комплексный законодательный акт, носящий фундаментальный характер, который станет основой для реализации "ключевых инструментов" промышленной политики, систематизирует меры стимулирования промышленной деятельности, установит полномочия государственных органов и органов местного самоуправления при ее реализации.

Законопроектом определяются основные понятия (промышленная политика, промышленная деятельность; субъекты промышленной деятельности; отрасль промышленности; промышленная продукция, уполномоченный орган; меры стимулирования промышленной деятельности; промышленная инфраструктура; инфраструктура поддержки промышленной деятельности; промышленная продукция, не имеющая аналогов в Российской Федерации; освоение производства; внедрение результатов интеллектуальной деятельности; специальный инвестиционный контракт, индустриальный (промышленный) парк, промышленный кластер, интегрированная структура оборонно-промышленного комплекса, государственная информационная система промышленности), цели, задачи, и принципы промышленной политики, полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере промышленной политики, а также особенности применения мер государственной поддержки субъектов в сфере промышленной деятельности.

Комитет Государственной Думы по вопросам собственности отмечает актуальность разработки и принятия законодательного акта, в котором были бы сформированы подходы и принципы формирования промышленной политики государства, направленной на проведение последовательной инновационной, инвестиционной и структурной перестройки экономики, защиту и приоритетное развитие отечественной промышленности, повышение её эффективности и конкурентоспособности на внешнем и внутреннем рынке, восстановление реальной экономической независимости и технологического суверенитета страны, обеспечение её самодостаточности и гарантии устойчивости развития.

К сожалению, внесенный Правительством РФ законопроект не в полной мере оправдывает возлагаемые на него ожидания, а по причине декларативности и неопределенности многих положений, отсутствия конкретных правовых механизмов реализации "ключевых инструментов" и мер стимулирования промышленной деятельности, наличия существенных противоречий с федеральным законодательством (прежде всего с бюджетным и налоговым законодательством) в представленном виде не решает основной задачи законодательного обеспечения формирования и реализации национальной промышленной политики.

Ознакомившись с предложенной концепцией законопроекта, невозможно сделать однозначный вывод о том, какой же будет национальная промышленная политика в ближайшей перспективе и в чем конкретно она будет выражаться.

Обращает на себя внимание зауженность и неопределенность области правового регулирования промышленной политики "развитие промышленного потенциала Российской Федерации, обеспечение производства конкурентоспособной качественной продукции, повышение производительности труда, сбалансированное и стабильное развитие промышленности в целях социально-экономического развития и обеспечения безопасности Российской Федерации".

Для сравнения, по мнению Европейской экономической комиссии, промышленная политика является более комплексным понятием и её реализация должна способствовать решению проблем в области реформирования нормотворчества и развития законодательства; регламентировать политику в конкретных промышленных секторах; обеспечивать занятость и производительность, поступление инвестиций в материальные активы (промышленность, транспортную инфраструктуру, связь) и нематериальные активы (промышленные исследования, передача технологий), подготовку кадров, в том числе управленческих; повышение качества продукции; создание экологически чистых технологий; развитие стандартизации и статистики; регулировать политику в области конкурентоспособности и конкуренции; а также регулировать международные инвестиции, экологическую политику, промышленную экологию, промышленные аспекты энергетической политики, политику регионального развития, промышленное сотрудничество развитых стран и стран, находящихся на переходном этапе.

Законопроектом не регулируется главное направление реализации современной промышленной политики - формирование инновационной стратегии модернизации экономики, сочетающей в себе классические "горизонтальные" инструменты такие как совершенствование информационно-коммуникационных технологий, стимулирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, развитие образования и подготовки кадров, предоставления государственных услуг - с рядом "вертикальных" направлений: развитие чистых энергетических технологий, биотехнологии, нанотехнологии, космических исследований, передовых отраслей обрабатывающей промышленности и создания новых материалов. В законопроекте даже не упоминаются такие "ключевые инструменты" промышленной политики, как стимулирование спроса и реализация дополнительных мер адресной поддержки промышленного роста отдельных отраслей, секторов и компаний.

С предлагаемым законопроектом подходом к построению промышленной политики трудно обеспечить достижение одной из основных задач стратегического развития России на среднесрочную перспективу - завоевание передовых позиций в глобальной конкуренции и выход на стандарты жизни развитых стран. Именно для этого необходима разработка принципиально новой национальной промышленной политики, основанной на стимулировании перехода экономики на инновационный путь развития, позволяющей науке и высокотехнологичным секторам промышленности стать драйверами экономического роста, обеспечить адекватные условия развития производственного сектора экономики, в котором создается реальное богатство страны. Реализация такой политики включает активное использование государством налоговых льгот и государственных средств, установление жесткого контроля за расходованием и эффективностью их использования, вмешательство государства в финансовые потоки с целью направления инвестиционных ресурсов в приоритетные сектора экономики, а также участие государства в корпоративных процессах слияния и поглощения с целью стимулирования процессов укрупнения и создания более эффективных в производственном плане компаний и получения таким образом экономии на масштабах и локализации производства.

К сожалению, перечисленные вопросы остались вне рамок регулирования рассматриваемого законопроекта.

По мнению Комитета по вопросам собственности, обозначенные в статье 4 законопроекта цели, задачи и основные принципы промышленной политики носят во многом декларативный характер, содержат юридически неопределенные термины, допускающие множественную интерпретацию, и практически не включают в себя конкретных правовых механизмов реализации.

В частности, статьей 1 в качестве предмета регулирования рассматриваемого законопроекта установлено "регулирование отношений, возникающих между "субъектами промышленной деятельности, организациями инфраструктуры поддержки промышленной деятельности, органами государственной власти Российской Федерации, органами местного самоуправления при формировании и реализации промышленной политики в Российской Федерации". Однако, с точки зрения Комитета, обозначенная задача, являющаяся основой для проведения в стране успешной и эффективной промышленной политики, законопроектом не решается.

Следует признать неудачными и юридически неточными использованные в законопроекте определения - "интегрированной структуры ОПК" (очевидно, что в виду имелись вертикально-интегрированные компании (холдинги), однако непонятно, каким образом указанные организации связаны с ОПК и почему они создаются исключительно по решению Президента РФ и Правительства РФ), "мер стимулирования промышленной деятельности" (неясно - почему под ними понимаются только меры, предпринимаемые исключительно "в целях увеличения производительности труда и объема инвестиций в промышленный сектор экономики"), "организации инфраструктуры поддержки промышленной деятельности" (не определен правовой статус таких организаций, критерии отнесения юридических лиц к указанной категории, орган, который определяет степень и порядок их участия в реализации мер стимулирования промышленной деятельности), "отрасль промышленности" (наверное, под отраслью промышленности следует признавать совокупность предприятий и производств конкретного вида продукции, в не "совокупность видов промышленной деятельности в рамках классификационных групп одного класса видов экономической деятельности в соответствии с ОКВЭД"), "промышленной деятельности" (непонятно, почему к промышленности не отнесено производство алкогольной и табачной продукции - можно подумать, что они производятся кустарным способом - и почему производству и распределению подлежать лишь электроэнергия, газ и вода) и т.д.

Большой ряд положений законопроекта имеет внутренние противоречия и не согласуются с федеральным законодательством.

Так, из статьи 4 законопроекта следует, что одним из основных принципов промышленной политики является выбор приоритетов и направлений развития промышленности на основе сбалансированности государственных интересов и интересов субъектов промышленной деятельности. При этом в законопроекте не определены механизмы и критерии выбора таких приоритетов и направлений развития, соответствующих целям и задачам промышленной политики. Здесь также следует отметить наличие смешения понятий принципов, целей и путей их достижения. Например, пунктом 5 части 3 в качестве принципа обозначено обеспечение информационной открытости, пунктом 6 - продекларировано участие в формировании и реализации промышленной политики представителей субъектов промышленной деятельности и некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов промышленной деятельности, а уже пунктом 7 - обозначено повышение производительности труда в промышленности путем создания и модернизации высокопроизводительных рабочих мест.

Предусматриваемые законопроектом полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере промышленной политики не соответствуют Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а полномочия органов местного самоуправления Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части распоряжения имуществом и средствами бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Статьей 11 законопроекта устанавливаются меры финансовой поддержки субъектов промышленной деятельности и организаций инфраструктуры поддержки промышленной деятельности в виде субсидий, налоговых льгот и иных налоговых преференций, которые нуждаются в согласовании с налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации. В законопроекте не нашел отражения установленный бюджетным законодательством Российской Федерации программный принцип расходов федерального бюджета, согласно которому основанием для выделения средств федерального бюджета является наличие соответствующей государственной программы.

Необходимо отметить, что положения статьи 9 законопроекта о создании Совета по промышленной политике при Президенте Российской Федерации не согласуется с нормами Конституции Российской Федерации, поскольку Президент Российской Федерации, как глава государства, в рамках своих полномочий вправе самостоятельно создать подобный совещательный орган, установить его полномочия и определить состав участников.

Наибольшие замечания у Комитета по вопросам собственности вызывает содержание статьи 16 "Специальный инвестиционный контракт", поскольку введение в правоприменительную практику такого нового и сложного инструмента требует согласования множества правовых норм различных отраслей законодательства - бюджетного, налогового, земельного, административного, корпоративного, антимонопольного, трудового и т.д. - и инструментов гражданского права - договоров аренды, купли-продажи, подряда, займа, переуступки прав и т.д. В частности, предлагаемая форма взаимодействия государства с частными инвесторами вступает в противоречие с законодательством о закупках товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд, концессионным законодательством и нуждается в соотнесении с соглашениями о государственно-частном партнерстве, особенно в части создания объектов промышленной и социальной инфраструктуры.

В представленной редакции законопроекта специальный инвестиционный контракт в сфере создания объектов промышленной и социальной инфраструктуры позволяет расширительно толковать предмет регулирования такого соглашения, так как к указанным правоотношениям могут быть отнесены любые вопросы, относящиеся на сегодняшний день к сфере регулирования законодательства о закупках товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд и концессионного законодательства. Таким образом, возникает риск переквалификации правоотношений, регулируемых указанными областями законодательства, под сферу действия настоящего законопроекта. В связи с этим Комитет по вопросам собственности считает, что в законопроекте должны присутствовать положения, позволяющие при использовании специального инвестиционного контракта для создания объектов инфраструктуры однозначно разделить предмет регулирования законопроекта о промышленной политике в части специального инвестиционного контракта и законодательства Российской Федерации о закупках товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд и концессионного законодательства.

Кроме того законопроект нуждается в дополнении положениями, определяющими требования к инициативе о заключении специального инвестиционного контракта, ее составу, порядку рассмотрения и принятия решения, разработке контракта, проведению конкурса, определению его победителя, процедуре заключения с ним соглашения о реализации специального инвестиционного контракта, а также механизмами контроля за выполнением им взятых на себя обязательств и реагирования государства на допускаемые нарушения. Более того, в законопроекте отсутствуют нормы, устанавливающие ответственность должностных лиц федеральных органов государственной власти и юридических лиц (инвесторов) за нарушение законодательства о промышленной политике и условий специального инвестиционного контракта. В этой связи в законопроекте должны быть определены органы контроля за соблюдением требований законодательства, а также закреплены механизмы реагирования на подобные нарушения (путем наделения контролирующего органа соответствующими полномочиями) и нормы, устанавливающие ответственность должностных лиц со стороны Российской Федерации и инвестора.

Без учета указанных замечаний представленный в законопроекте подход к регулированию процедуры заключения специального инвестиционного контракта, не предусматривающий наличие должной системы контроля со стороны государства и необходимой степени публичной транспарентности, изобилующий отсылочными нормами и фактически предоставляющий должностным лицам федеральных органов исполнительной власти и представителям инвестора неограниченные полномочия по правовому регулированию предмета контракта и порядка его выполнения, может повлечь возникновение коррупционных проявлений.

На основании вышеизложенного Комитет по вопросам собственности считает, что концепция законопроекта нуждается в существенной доработке.

Председатель Комитета

С.А. Гаврилов