Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 447241-6 "О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в части установления ограничений на участие в муниципальных выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, действиями (бездействием) которых созданы препятствия в работе представительного органа муниципального образования, повлекшие его роспуск), внесенный Законодательным Собранием Красноярского края (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 447241-6 "О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в части установления ограничений на участие в муниципальных выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, действиями (бездействием) которых созданы препятствия в работе представительного органа муниципального образования, повлекшие его роспуск),
внесенный Законодательным Собранием Красноярского края

Досье на проект федерального закона

Проектом федерального закона N 447241-6 "О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предлагается статью 32 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ) дополнить пунктом 6.1 и установить, что "лица, являющиеся депутатами представительного органа местного самоуправления, распущенного на основании части 2.1 статьи 73 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (за исключением тех, в отношении которых судом установлено отсутствие вины за непроведение представительным органом местного самоуправления правомочного заседания в течение трех месяцев подряд), не могут быть выдвинуты кандидатами на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами".

Кроме этого предлагается пункт 3 статьи 33 Федерального закона N 67-ФЗ дополнить предложением, согласно которому на выборах представительных органов муниципальных образований, назначенных в связи с роспуском представительного органа на основании части 2.1 статьи 73 Федерального закона N 131-ФЗ, кандидат в депутаты представительного органа муниципального образования из числа лиц, указанных в пункте 6.1 статьи 32 Федерального закона N 67-ФЗ, представляет дополнительно вступившее в законную силу решение суда, которым установлено отсутствие его вины за непроведение представительным органом правомочного заседания в течение трех месяцев подряд.

В связи с данной законодательной инициативой Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления отмечает следующее.

Частью 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации установлено, что граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации закреплено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд Российской Федерации, публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату (Постановление Конституционного Суда РФ от 22.06.2010 N 14-П "По делу о проверке конституционности подпункта "а" пункта 1 и подпункта "а" пункта 8 статьи 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина А.М. Малицкого").

Действующим законодательством установлены ограничения пассивного избирательного права ряда категорий граждан, а также права на участие в управлении делами государства.

Так, согласно пункту 6 статьи 32 Федерального закона N 67-ФЗ установлены ограничения для повторного выдвижения кандидатом на муниципальных выборах для гражданина Российской Федерации, замещавшего должность главы муниципального образования и ушедшего с указанной должности в отставку по собственному желанию, в том числе в связи с избранием его депутатом либо на иную выборную должность, замещение которой несовместимо со статусом главы муниципального образования, либо отрешенного от должности главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), при условии, если муниципальные выборы назначены в связи с указанными обстоятельствами.

Ограничение права на участие в деятельности коллегиальных органов, организующих и обеспечивающих подготовку и проведение выборов и референдумов, предусмотрено для лиц, выведенных из состава избирательных комиссий по решению суда, а также лиц, утративших свои полномочия членов комиссий с правом решающего голоса в результате расформирования комиссии (за исключением лиц, в отношении которых судом было установлено отсутствие вины за допущенные комиссией нарушения), - в течение пяти лет со дня вступления в законную силу соответствующего решения суда (подпункт "м" пункта 1 статьи 29 Федерального закона N 67-ФЗ).

Механизм ограничения пассивного избирательного права определенной категории граждан, предложенный законопроектом, аналогичен приведенным выше.

Концепция законопроекта является актуальной и направлена на введение персональной ответственности муниципальных депутатов на эффективность деятельности представительного органа муниципального образования и осуществления местного самоуправления на территории муниципального образования. Принятие законопроекта позволит предотвратить ситуации преднамеренных срывов нормальной деятельности представительных органов муниципальных образований, например, по причине неявки на заседания группы депутатов (в том числе по неуважительным причинам).

Вместе с тем следует отметить, что ряд положений законопроекта нуждается в доработке. Кроме этого его реализация потребует изменений в действующем законодательстве о гражданском судопроизводстве.

Законопроектом предусмотрено, что ограничения не затрагивают депутатов представительного органа муниципального образования, в отношении которых судом установлено отсутствие вины за непроведение представительным органом муниципального образования правомочного заседания в течение трех месяцев подряд.

При этом при вынесении решения суда об установлении факта непроведения правомочных заседаний представительным органом муниципального образования, избранным в правомочном составе, в течение трех месяцев подряд, не предусмотрено одновременное решение вопроса об отсутствии вины каждого из депутатов данного представительного органа.

Согласно части 3 статьи 196 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) суд принимает решение по заявленным истцом требованиям и может выйти за их пределы в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Понятие "установление вины" в гражданском судопроизводстве вообще отсутствует, и рассмотрение указанных вопросов возможно только в порядке установления фактов, имеющих юридическое значение в отношении каждого из членов представительного органа муниципального образования, в отношении которого был принят закон субъекта Российской Федерации о роспуске.

При этом согласно статье 266 ГПК РФ такое заявление подается по месту жительства каждого из бывших депутатов указанного представительного органа муниципального образования. Заявителем по такому делу является бывший депутат.

Законопроектом не определены критерии, согласно которым судом будет устанавливаться факт преднамеренного срыва деятельности представительного органа муниципального образования конкретным депутатом: непосещение всех назначенных заседаний за период равный трем месяцам со дня избрания представительного органа, или более половины из назначенных заседаний, или какой-либо иной критерий. Установление в судебном порядке факта бездействия конкретного депутата представительного органа муниципального образования в данном случае является крайне субъективным и накладывает на добросовестных лиц, не участвующих в срыве работы представительного органа, дополнительные обязанности по несению судебных расходов.

Сроки обращения по таким делам ГПК РФ не установлены, что может использоваться недобросовестными лицами для оспаривания отказа в регистрации его кандидатом на повторных выборах по основаниям, предусмотренным частью 2 статьи 1 законопроекта.

Кроме этого отсутствует сокращенная по срокам процедура такого судопроизводства, в связи с чем реализация предложенного законопроектом механизма может повлечь необоснованное ограничение пассивного избирательного права указанной категории лиц, поскольку соответствующее решение суда может вступить в силу по истечении сроков представления документов, необходимых для выдвижения кандидата, что не учитывает установленную Федеральным законом N67-ФЗ возможность сокращения сроков назначения и проведения досрочных выборов.

Необходимо также отметить, что в законопроекте используется словосочетание "представительный орган местного самоуправления", которого нет в законодательстве о местном самоуправлении. В Федеральном законе N131-ФЗ используется формулировка "представительный орган муниципального образования". В связи с этим статья 1 законопроекта нуждается в уточнении.

Вместе с тем следует отметить, что указанные замечания могут быть устранены при подготовке законопроекта ко второму чтению.

Учитывая изложенное выше, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рекомендует Государственной Думе при рассмотрении в первом чтении принять проект федерального закона N 447241-6 "О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в части установления ограничений на участие в муниципальных выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, действиями (бездействием) которых созданы препятствия в работе представительного органа муниципального образования, повлекшие его роспуск), внесенный Законодательным Собранием Красноярского края.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев