Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству о проекте федерального закона N 330573-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам охраны атмосферного воздуха" (в части совершенствования правового регулирования осуществления производственного контроля за охраной атмосферного воздуха) внесен Законодательным Собранием Приморского края (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству
о проекте федерального закона N 330573-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам охраны атмосферного воздуха"
(в части совершенствования правового регулирования осуществления производственного контроля за охраной атмосферного воздуха)
внесен Законодательным Собранием Приморского края

Досье на проект федерального закона

Комитет по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству рассмотрел проект федерального закона N 330573-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам охраны атмосферного воздуха", внесенный Законодательным Собранием Приморского края, и отмечает следующее.

Законопроект разработан с целью совершенствования процедуры проведения производственного контроля за источниками вредных химических, биологических и физических воздействий на атмосферный воздух, а также в целях предупреждения негативного воздействия на здоровье человека и окружающую среду в результате открытой перегрузки опасных грузов в морских портах.

В частности, статья 1 законопроекта предусматривает внесение изменений в статьи 14 и 25 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (далее - Федеральный закон N 96-ФЗ).

В статье 14 устанавливаются дополнительные условия для получения хозяйствующими субъектами разрешений на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, к которым предлагается отнести обязательность ведения хозяйствующим субъектом производственного контроля за соблюдением нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и предоставление отчета о результатах такого контроля. При этом, статья 25 дополняется положением, обязывающим хозяйствующие субъекты, отнесенные к объектами первого и второго класса, проводить такой производственный контроль исключительно с использованием средств измерений, обеспечивающих непрерывные автоматические замеры выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ.

Обращаем внимание, что в соответствии с установленными ч. 7 ст. 16 Федерального закона N 96-ФЗ требованиями охраны атмосферного воздуха при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности запрещаются размещение и эксплуатация объектов хозяйственной и иной деятельности, которые не имеют предусмотренных правилами охраны атмосферного воздуха установок очистки газов и средств контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.

При отсутствии предусмотренных правилами охраны атмосферного воздуха установок очистки газов и средств контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух на новых объектах в соответствии с указанным положением объекты не могут быть введены в эксплуатацию, а в отношении действующих объектов при отсутствии соответствующего оборудования, уполномоченные государственные органы в области охраны атмосферного воздуха принимают решение о прекращении эксплуатации таких объектов.

Таким образом, требование о наличии средств контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух законодательно установлено и предъявляется ко всем объектам на начальном этапе, еще до процедур производственного контроля. Поэтому, во избежание внутренних противоречий, статью 1 законопроекта необходимо согласовать с указанным выше положением Федерального закона N 96-ФЗ.

Следует учитывать, что действующим законодательством выработан комплексный механизм охраны атмосферного воздуха и предупреждения его загрязнений. Производственный контроль является составной частью системы контроля и мониторинга в области охраны атмосферного воздуха. Помимо проводимых хозяйствующими субъектами производственного контроля и инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, в эту систему входит государственный надзор, общественный контроль и мониторинг атмосферного воздуха. Государственный надзор за охраной атмосферного воздуха, осуществляемый в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды и Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", представляет собой гибкий правовой механизм реагирования на правонарушения, их предупреждение и пресечение.

Государственный мониторинг атмосферного воздуха осуществляется уполномоченными государственными органами в целях наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха, комплексной оценки и прогноза его состояния, а также обеспечения органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения текущей и экстренной информацией о загрязнении атмосферного воздуха.

Принимая во внимание действующие требования к наличию средств контроля на объектах, законодательно установленный комплекс мер по обеспечению охраны атмосферного воздуха и безопасности населения, представляется, что установка дополнительных средств измерений, обеспечивающих замеры выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ в непрерывном автоматическом режиме для объектов первого и второго класса, должна рассматриваться исходя из необходимости по каждому объекту отдельно. Целесообразно оценить эффект от внедрения таких средств, а также определить насколько их использование при проведении производственного контроля будет способствовать повышению эффективности охраны атмосферного воздуха.

Статьей 2 законопроекта предлагается дополнить статью 26 Федерального закона от 08.11.2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 261-ФЗ) положениями, в соответствии с которыми в морских портах при перевалке опасных пылящих навалочных грузов должны использоваться специализированные перегрузочные комплексы, оснащенные герметизированным погрузочно-разгрузочным оборудованием и крытыми грузовыми складами. При этом владельцы объектов инфраструктуры морского порта обеспечивают контроль уровня загрязнения атмосферного воздуха средствами измерения, обеспечивающими непрерывные автоматические замеры содержания пыли в приземном слое атмосферы. Указанные изменения законопроекта направлены на предотвращение негативного влияния пыли на организм человека и улучшение экологической обстановки на территориях морских портов и прилегающих населенных пунктах.

Следует отметить, что на основании п. 1 ч. 3 статьи 17 Федерального закона N 261-ФЗ правила оказания услуг по перевалке грузов в морском порту утверждает федеральный орган исполнительной власти в области транспорта с учетом предложений заинтересованных федеральных органов исполнительной власти. Правилами оказания услуг по перевалке грузов в морском порту регулируются технологические процессы перевалки грузов с учетом особенностей различных видов грузов, и в этих правилах должны содержаться правила приема и сдачи грузов, осуществляемых оператором морского терминала и перевозчиком, определение места приема и сдачи грузов, порядок оформления приема и сдачи грузов и другие правила.

Поскольку Федеральным законом N 261-ФЗ установлена прямая норма, то предлагаемые законопроектом предложения, которые, безусловно, заслуживают внимания, должны регламентироваться подзаконными и ведомственными актами. Так, в настоящее время действуют Постановление Правительства РФ от 12.08.2010 г. N 620 "Об утверждении технического регламента о безопасности объектов морского транспорта", Постановление Правительства РФ от 12.08.2010 г. N 623 "Об утверждении технического регламента о безопасности объектов внутреннего водного транспорта" и т.д., в рамках которых возможно отрегулировать поднимаемую в законопроекте проблему.

Помимо этого, на основании п. 28 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте, в морских портах подлежит лицензированию и подпадает под лицензионный контроль, осуществляемый в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.03.2012 г. N 193 "О лицензировании отдельных видов деятельности на морском и внутреннем водном транспорте" (вместе с "Положением о лицензировании погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте, в морских портах").

Одновременно с этим обращаем внимание на то, что для обеспечения безопасности деятельности, осуществляемой в морском порту, статьей 15 Федерального закона N 261-ФЗ на владельцев объектов инфраструктуры морского порта и др. лиц, которые осуществляют деятельность в морском порту, возложена обязанность обеспечивать меры по предотвращению загрязнения акватории и территории морского порта отходами производства и потребления, сточными и (или) нефтесодержащими водами, нефтью и другими опасными и (или) вредными для здоровья человека и (или) окружающей среды веществами. А на основании ст. 16 владельцы объектов инфраструктуры морского порта обязаны осуществлять эксплуатацию объектов инфраструктуры морского порта в соответствии с требованиями обеспечения промышленной безопасности, экологической безопасности, пожарной безопасности и требованиями технических регламентов.

Таким образом, на владельцев объектов инфраструктуры морского порта и иных лиц, осуществляющих деятельность в морском порту, Законом возложены обязательства по мониторингу и сохранению благоприятной экологической обстановки. Если в морском порту или прилегающих населенных пунктах в результате перевалки опасных пылящих навалочных грузов нарушена экологическая обстановка, то это является основанием для проведения комплексной внеплановой проверки уполномоченными органами власти, по результатам которой владельцы объектов инфраструктуры морского порта и иные ответственные лица обязаны нести установленную законодательством Российской Федерации ответственность и исправить данную ситуацию.

Кроме этого, поскольку предлагаемые законопроектом предложения не являются универсальными требованиями к перевалке опасных грузов всех классов, то внесение специальных норм в отношении "опасных пылящих навалочных грузов" в регулирующий общие правовые нормы Федеральный закон N 261-ФЗ представляется неоправданным.

Представляется также, что законопроект, в случае его поддержки, требуется дополнить статьей, устанавливающей переходные положения для реализации прелагаемых новаций. На приобретение и установку измерительных средств, обеспечивающих непрерывные автоматические замеры выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, а также для оборудования морских портов специальными перегрузочными комплексами, оснащенными герметизированным погрузочно-разгрузочным оборудованием и крытыми грузовыми складами, требуется определенное время.

Учитывая изложенное, Комитет считает принятие рассматриваемого законопроекта нецелесообразным.

Председатель Комитета

И.Н. Руденский