Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам на проект федерального закона N 540271-6 "О ратификации Конвенции о взаимной административной помощи по налоговым делам", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам
на проект федерального закона N 540271-6 "О ратификации Конвенции о взаимной административной помощи по налоговым делам", внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев указанный законопроект, Комитет по бюджету и налогам отмечает следующее.

Рассматриваемым проектом федерального закона предусматривается ратифицировать Конвенцию о взаимной помощи по налоговым делам (далее - Конвенция), подписанную российской стороной 3 ноября 2011 года.

Конвенция была разработана в рамках двух международных межправительственных организаций - Совета Европы и Организации экономического сотрудничества и развития и принята 25 января 1988 года.

Протоколом, открытым для подписания 27 мая 2010 года, в указанную Конвенцию были внесены изменения, и рассматриваемый текст Конвенции учитывает эти изменения. В частности, после принятия этого Протокола Конвенция стала доступна для подписания и ратификации любым государством. В настоящее время ее подписало 64 государства, она вступила в силу для 39 государств, в остальных странах проходит процедура ее ратификации.

Целью Конвенции является обеспечение возможности для оказания странами, подписавшими ее, административной помощи в обмене информацией, проведении одновременных налоговых проверок, взыскании налоговой задолженности, принятии обеспечительных мер и направлении документов.

Оказание сторонами Конвенции административной помощи предусматривается независимо от того, является ли соответствующее лицо резидентом, либо национальным лицом стороны или любого иного государства.

При этом, возможности оказания помощи, предусмотренные Конвенцией, не ограничивают действие иных международных соглашений (договоренностей), достигнутых между заинтересованными сторонами по вопросам сотрудничества по налоговым делам и не ограничиваются такими соглашениями (договоренностями) (статья 27 Конвенции).

Налоги, на которые распространяется Конвенция, перечислены в пункте 1 статьи 2 Конвенции. При этом, в пункте 2 этой статьи Конвенции указано, что существующие налоги, к которым применяется конвенция, перечислены в Приложении А в соответствии с категориями налогов, указанных в пункте 1. Соответствующая ссылка на Приложение А к Конвенции содержится также и в рассматриваемом проекте федерального закона (пункт 1 заявления Российской Федерации). Однако самого приложения А в рассматриваемых материалах не содержится.

Согласно пункту 1 заявления Российской Федерации, содержащемуся в проекте федерального закона, виды налогов, применительно к которым Российской Федерацией предусматривается применение Конвенции и которые подлежат внесению в указанное Приложение А к Конвенции, будут являться следующие налоги: налог на доходы физических лиц; налог на прибыль организаций; налог на имущество организаций; налог на добавленную стоимость; акцизы; транспортный налог; водный налог; налог на добычу полезных ископаемых; налоги, уплачиваемые в связи с применением специальных налоговых режимов (системы налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей, упрощенной системы налогообложения, в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, патентной системы налогообложения); налог на игорный бизнес; земельный налог; налог на имущество физических лиц.

Конвенцией предусматривается возможность изменения указанного списка налогов, в том числе, в случае введения новых налогов.

В отношении таких налогов, перечисленных в пункте 1 статьи 2 Конвенции, как налоги на доход, прирост капитала или чистые активы, которые установлены от имени государственных структур или местных органов власти стороны, обязательных взносов на социальную защиту, уплачиваемых центральному правительству либо учреждениям социальной защиты, созданным в соответствии с публичным правом, иных налогов, за исключением таможенных пошлин, установленных стороной (а именно: налога на имущество, полученного в порядке наследования или дарения; налога на использование или владение движимым имуществом, иным, чем автотранспортные средства), в проекте федерального закона содержится оговорка о том, что Российская Федерация оставляет за собой право не оказывать какой-либо помощи в отношении налогов других сторон (пункт 1 части первой законопроекта).

Поскольку российская сторона не воспользовалась правом оговорки, предусмотренной подпунктом "d" пункта 1 статьи 30 Конвенции, согласно которой сторона вправе не оказывать помощи по направлению документов для всех налогов или только для налогов одного или нескольких видов, перечисленных в пункте 1 статьи 2 Конвенции, не ясно, будет ли указанная форма помощи подлежать исполнению российской стороной в отношении таких налогов, как налог на прирост капитала, которые установлены отдельно от налога на доход или прибыль, и налоги на чистые активы, установленные стороной.

В статье 3 Конвенции даются определения терминам, используемым для целей Конвенции. При этом в отношении термина "национальные лица" в проекте федерального закона содержится заявление российской стороны (пункт 3 заявления) о том, что для Российской Федерации под этим термином понимаются:

организации - юридические лица, образованные в соответствии с законодательством Российской Федерации;

физические лица - граждане Российской Федерации, постоянно проживающие в Российской Федерации.

При этом, принимая во внимание определение, данное национальному лицу в пункте 1 статьи 3 Конвенции, а также, учитывая, что пункт 3 статьи 1 Конвенции не ограничивает применение Конвенции в отношении национальных лиц государств-участниц Конвенции, а практическое применение предлагаемого законопроектом определения национальных лиц Конвенцией предусмотрено только в двух случаях (в случае принятия российской стороной решения о направлении депозитарию заявления о том, что ее органы в соответствии с российским законодательством могут информировать национальное лицо перед подачей соответствующей информации, касающейся его (пункт 3 статьи 4 Конвенции), и при оценке, не ставит ли оказываемая административная помощь в более неблагоприятные условия российское национальное лицо по сравнению с национальным лицом запрашивающего государства при тех же обстоятельствах (подпункт "f" пункта 2 статьи 21 Конвенции), вопрос наличия в проекте федерального закона рассматриваемого заявления Российской Федерации требует дополнительного обсуждения.

В случае сохранения в проекте федерального закона указанного заявления Российской Федерации в отношении термина "национальные лица", отмечается, что термин "организации-юридические лица" нуждается в уточнении, а ограничение круга физических лиц не просто гражданами Российской Федерации, а гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими в Российской Федерации в дополнительном обосновании. При этом, следует учитывать, что российским законодательством понятие "гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий в Российской Федерации", не определен и, соответственно, не определен порядок признания лица постоянно проживающим в Российской Федерации.

Обращается также внимание, на то, что Конвенцией не дается определение термину "резидент", употребляемому по ее тексту (пункт 3 статьи 1, пункт 3 статьи 4, абзац 2 пункта 2 статьи 11). В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Конвенции, любой термин, не определенный в Конвенции, имеет то значение, которое установлено для него законодательством стороны в отношении налогов, на которые распространяется конвенция. Однако, российским законодательством о налогах и сборах дано определение только налоговому резидентству в целях налога на доходы физических лиц (статья 207 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Налоговый кодекс).

Также отмечается, что в рассматриваемых материалах отсутствуют Приложения С и В, содержащие определение термина "национальное лицо" странами - участницами Конвенции и перечни их компетентных органов, соответственно, на которые имеется ссылка как в проекте федерального закона (пункты 2 и 3 заявления Российской Федерации), так и в статье 3 Конвенции.

Основными формами помощи Конвенция определяет обмен информацией и помощь по взысканию налогов.

В части обмена информацией (статьи 4-10 Конвенции) предусматриваются возможности:

- обмена любой информацией, которая предположительно является важной для администрирования или обеспечения соблюдения законодательства в отношении налогов, на которые распространяется Конвенция;

- предоставления информации по запросу другого государства;

- автоматического обмена информацией между двумя или несколькими сторонами по взаимной договоренности;

- направления соответствующей информации по инициативе одной из сторон (при наличии определенных обстоятельств, таких, как например, наличие у этой стороны оснований полагать, что возможны налоговые потери в другой стороне и др.);

- проведения одновременных налоговых проверок (каждой на своей территории) лиц, в отношении которых у сторон (двух или более) имеется взаимная заинтересованность, с целью обмена относящимися к делу полученными таким образом сведениями;

- участия представителей компетентного органа одного государства (по его запросу) в соответствующей части налоговой проверки, проводимой в другом государстве;

- информирования одной стороной, получившей от другой стороны информацию, противоречащую имеющейся у нее информации, об этом факте другой стороны.

Таким образом, возможности, предоставляемые российским налоговым органам Конвенцией, значительно шире возможностей в плане получения информации в отношении интересующих российскую сторону лиц, чем заключенные Российской Федерацией двусторонние международные соглашения в налоговой сфере, часть из которых основывается на типовом соглашении об избежании двойного налогообложения ОЭСР.

В рамках помощи по взысканию налогов (статьи 11 - 16 Конвенции) предусматриваются:

- осуществление необходимых шагов для взыскания налоговых требований по запросу запрашивающего государства (в том числе в случае, если требование предъявлено лицу, не являющемуся резидентом запрашивающего государства в случае если требование уже не может быть оспорено);

- принятие по запросу запрашивающего государства обеспечительных мер в целях взыскания суммы налога;

- перечень документов, прилагаемых к запросу об административной помощи, а также требование о принятии в кратчайшие сроки к исполнению документа, разрешающего принудительное взыскание налога в запрашивающем государстве;

- временные ограничения по исполнению налогового требования запрашивающего государства (необходимость учета срока, в течение которого по законодательству запрашивающего государства налоговое требование подлежит исполнению; информирование запрашивающего государства о действиях по взысканию, которые по законодательству запрашиваемого государства могут иметь своим последствием приостановление или прерывание течение указанного срока; отсутствие обязанности по исполнению запроса о помощи, представленного по истечение 15-летнего срока с даты документа, разрешающего принудительное взыскание);

- отсутствие у налогового требования, во исполнение которого оказывается помощь, приоритета в запрашиваемом государстве, по отношению к налоговым требованиям этого государства;

- возможность предоставления рассрочки платежа суммы, указанной в налоговом требовании, при условии информирования об этом запрашивающей стороны;

- порядок направления документов запрашивающей и запрашиваемой сторонами.

В то же время, необходимо отметить, что в отношении указанной формы помощи российской стороной в проекте федерального закона содержится оговорка о том, что Российская Федерация оставляет за собой право не оказывать помощи по взысканию любого налогового требования или по взысканию административного штрафа для всех видов налогов, перечисленных в пункте 1 статьи 2 Конвенции (в данном пункте перечислены все виды налогов, к которым применяется Конвенция).

Объясняется это тем, что в законодательстве Российской Федерации о налогах и сборах отсутствует механизм взыскания трансграничной задолженности. Учитывая, что общая сумма задолженности юридических лиц государств - участников Конвенции перед Российской Федерацией составляет более 6 млрд. руб. (данная цифра приводится Правительством Российской Федерации в приложении N 2 к рассматриваемому законопроекту), возможность получения российской стороной такой помощи от указанных стран позволила бы осуществить трансграничное взыскание указанной налоговой задолженности. Вместе с тем, принимая во внимание положение пункта 5 статьи 30 Конвенции, согласно которой сторона, которая сделала оговорку в отношении положении настоящей Конвенции, не может требовать применения данного положения любой другой стороной, вызывает сомнение реальная возможность воспользоваться в ближайшей перспективе российскими компетентными органами (ФНС России и ФССП России) аналогичной формой помощи от компетентных органов других стран - участниц Конвенции в одностороннем порядке.

В качестве общих норм, применяемых ко всем формам помощи, Конвенцией приводятся (Глава IV Конвенции):

- требования к документам, направляемым запрашивающей и запрашиваемой сторонами (статьи 18 и 20 Конвенции).

- нормы, направленные на защиту лиц и ограничение обязанностей по оказанию помощи (статья 21 Конвенции);

- обеспечение защиты информации, получаемой сторонами в рамках Конвенции (статья 22 Конвенции);

- процедурные вопросы относительно мер, принятых в соответствии с Конвенцией ее сторонами (статья 23 Конвенции).

В соответствии с современными требованиями международного сотрудничества в налоговой области Конвенция содержит ряд положений, которые позволяют Российской Федерации повысить эффективность обмена налоговой информацией между налоговыми органами России и стран, подписавших Конвенцию.

Так, пункты 3 и 4 статьи 21 Конвенции содержат положения, не позволяющие отказать в предоставлении информации, запрашиваемой другим государством, только на основании отсутствия заинтересованности в такой информации у запрашиваемого государства для собственных налоговых целей, а также на основании того, что такой информацией располагают банки и иные финансовые организации, номинальные владельцы, агенты, доверенные лица или если такая информация относится к правам владения каким-либо лицом.

В то же время, подпункт "d" пункта 2 указанной статьи содержит такое ограничение, как отсутствие обязанности запрашиваемого государства предоставлять информацию, которая раскрывала бы какую-либо торговую, деловую, промышленную, коммерческую или профессиональную тайну либо тайну торговых взаимоотношений или информации, предоставление которой противоречило бы публичному порядку. При этом, Конвенцией не определено, что для ее целей предполагается понимать под торговой, деловой, промышленной, профессиональной тайной, тайной торговых взаимоотношений.

Следует учитывать, что российское законодательство содержит только определение коммерческой тайны (статья 3 Федерального закона "О коммерческой тайне"). При этом указанным законодательством не установлено ограничений в предоставлении информации, составляющей коммерческую тайну, по мотивированному требованию государственного органа.

Несмотря на нормы статьи 22 Конвенции, согласно которым любая информация, полученная стороной Конвенции, считается тайной и защищается таким же образом, как и информация, полученная в соответствии с внутренним законодательством этой стороны, и в пределах, требуемых для обеспечения необходимого уровня защиты персональных данных, в соответствии с гарантиями, которые могут быть установлены предоставляющей стороной в соответствии с требованиями ее внутреннего законодательства, может быть раскрыта только строго ограниченному кругу лиц и органов, передана третьей стране только с разрешения компетентного органа страны, передавшей эту информацию, а использование для иных целей получившей стороной может быть только в случаях, предусмотренных законодательством и при наличии разрешения компетентного органа этой стороны, наличие в Конвенции приведенной выше нормы не исключает возможности отказа запрашиваемой стороны в предоставлении практически любой информации об интересующих запрашивающее государство лицах в связи с тем, что данная информация может содержать торговую, предпринимательскую и иную тайну в соответствии с его законодательством.

Специальными положениями (глава V Конвенции) определяется, что взаимодействие сторон Конвенции друг с другом осуществляется через соответствующие компетентные органы, которым предоставляется возможность согласовывать между собой способ применения Конвенции, проводить консультации в случае, если запрашиваемое государство сочтет, что применение Конвенции может иметь серьезные и нежелательные последствия, а также применять все усилия для достижения договоренностей в случаях возникновения затруднений или сомнений в отношении выполнения или толкования Конвенции. При этом, предусматривается, что соответствующие компетентные органы могут общаться как напрямую, так и уполномочивать подчиненные органы действовать от их имени.

Применительно к Российской Федерации, согласно заявлению, содержащемуся в проекте федерального закона, для целей Конвенции компетентными органами являются Федеральная налоговая служба, Федеральная служба судебных приставов и их уполномоченные представители.

Как следует из нормы пункта 6 статьи 28 Конвенции, ее положения будут распространяться на административную помощь в отношении налоговых периодов, начинающихся с 1 января или после 1 января, следующего за годом, в котором Конвенция вступила в силу для Российской Федерации, или в случаях, при которых нет налогового периода, - на административную помощь в отношении налоговых начислений, осуществляемых с 1 января или после 1 января года, следующего за годом, в котором Конвенция вступила в силу в отношении Российской Федерации.

Тем не менее, в проекте федерального закона предусмотрена оговорка о том, что Российская Федерация оставляет за собой право не оказывать помощи в отношении любого налогового требования, которое существует на дату вступления в силу Конвенции в отношении Российской Федерации или на дату снятия оговорки, сделанной в соответствии с подпунктом "а" или подпунктом "b" пункта 1 статьи 30 Конвенции.

В качестве обоснования необходимости этой оговорки в пояснительной записке к законопроекту приводится отсутствие в российском законодательстве права налоговых органов запрашивать об открытии (закрытии) физическим лицам счетов в кредитных организациях. При этом, указывается, что наличие указанной оговорки исключит необходимость оказания правовой помощи по вопросам налоговых требований в этой части.

Вместе с тем, прямой взаимосвязи между указанной оговоркой и данным к ней обоснованием не усматривается. Кроме того, при подготовке пояснительной записки к законопроекту не учтено, что указанная информация в отношении физических лиц представляется в налоговые органы банками в соответствии с пунктом 1 статьи 86 Налогового кодекса. Кроме того, с 1 января 2013 г. налоговые органы получили право запрашивать на основании пункта 2 этой статьи Налогового кодекса справки о наличии счетов, вкладов (депозитов) и (или) об остатках денежных средств на счетах (вкладах), выписки по операциям на счетах, по вкладам (депозитам) физических лиц в банке на основании запроса уполномоченного органа иностранного государства в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации. С 1 июля 2014 года налоговые органы получили право запрашивать указанную информацию также и при наличии согласия руководителя вышестоящего налогового органа или руководителя (его заместителя) ФНС России в случаях проведения налоговых проверок в отношении этих лиц либо истребования у них документов (информации) в соответствии с пунктом 1 статьи 93.1 Налогового кодекса.

Кроме того, определенная информация о клиентах банков-иностранных налогоплательщиках будет аккумулироваться, в том числе, в ФНС России в связи с принятием Федерального закона от 28.06.2014 N 173-ФЗ "Об особенностях осуществления финансовых операций с иностранными гражданами и юридическими лицами, о внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации".

В отношении налоговых дел, касающихся преднамеренного поведения, которое подлежит преследованию в соответствии уголовным правом запрашивающей стороны, российской стороной оговаривается, что Конвенция будет применяться для административной помощи, относящейся к налоговым периодам, начинающимся с 1 января или после этой даты первого года трехлетнего периода, предшествующего году, в котором Конвенция вступила в силу для Российской Федерации, или в случаях, при которых нет налогового периода, - для административной помощи, относящейся к налоговым начислениям, произведенным с 1 января или после этой даты первого года трехлетнего периода, предшествующего году, в котором Конвенция вступила в силу для Российской Федерации. Данная оговорка позволит ограничить количество запросов, направляемых в Российскую Федерацию сторонами Конвенции в отношении такого рода дел.

В настоящее время Российской Федерацией заключено значительное количество двусторонних международных соглашений в налоговой сфере, предусматривающих, в том числе, возможность обмена информацией между компетентными органами государств, подписавших договор. Ратификация российской стороной Конвенции может дать налоговым органам дополнительные эффективные инструменты, позволяющие увеличить доходную часть российского бюджета в результате получения административной помощи стран-участниц Конвенции.

К законопроекту имеются замечания лингвистического характера. Кроме того, при подготовке законопроекта ко второму чтению целесообразно рассмотреть вопрос об уточнении его текста с точки зрения приведения отдельных его положений (наименование устанавливающего налог органа, упоминаемого в подпункте "а" пункта 1 оговорок Российской Федерации, и др.) в соответствие с терминологией, используемой в представленном Правительством Российской Федерации уточненном переводе текста Конвенции.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 1 статьи 15 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" Конвенция подлежит ратификации, поскольку она содержит правила иные, чем предусмотренные законодательством Российской Федерации, в части, касающейся налогообложения дивидендов, процентов, доходов от авторских прав и лицензий, прибыли от международных перевозок, полученных юридическими и физическими лицами договаривающихся государств.

Исходя из вышеизложенного, Комитет по бюджету и налогам поддерживает принятие в первом чтении проекта федерального закона N 540271-6 "О ратификации Конвенции о взаимной административной помощи по налоговым делам" при условии его доработки ко второму чтению с учетом изложенных в настоящем заключении замечаний.

Председатель Комитета

А.М. Макаров