Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду, социальной политике и делам ветеранов по проекту федерального закона N 432308-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам правового регулирования ограничений на занятие педагогической деятельностью, а также иной деятельностью с участием несовершеннолетних" (внесен Правительством Российской Федерации) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду, социальной политике и делам ветеранов
по проекту федерального закона N 432308-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам правового регулирования ограничений на занятие педагогической деятельностью, а также иной деятельностью с участием несовершеннолетних"
(внесен Правительством Российской Федерации)

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона N 432308-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам правового регулирования ограничений на занятие педагогической деятельностью, а также иной деятельностью с участием несовершеннолетних" подготовлен, как отмечается в пояснительной записке, в целях реализации Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2013 г. N 19-П "По делу о проверке конституционности пункта 13 части первой статьи 83, абзаца третьего части второй статьи 331 и статьи 351.1 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан В.К. Барабаш, А.Н. Бекасова и других и запросом Мурманской областной Думы" (далее - Постановление Конституционного Суда РФ N 19-П).

Часть вторая статьи 331 ТК РФ была дополнена абзацем третьим, а статья 351.1 включена в ТК РФ Федеральным законом от 23.12.2010 г. N 387-ФЗ "О внесении изменений в статью 22.1 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" и Трудовой кодекс Российской Федерации".

Постановлением Конституционного Суда РФ N 19-П выявлен конституционно-правовой смысл и частично признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации взаимосвязанные положения пункта 13 части первой статьи 83, абзаца третьего части второй статьи 331 и статьи 351.1 Трудового кодекса Российской Федерации (ТК РФ).

Как отмечается в Постановлении Конституционного Суда РФ N 19-П, ограничения на доступ к осуществлению педагогической или иной профессиональной деятельности в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних, вводимые федеральным законодателем в целях охраны их жизни, здоровья и нравственности, по смыслу статей 7 (часть 2), 19 (части 1 и 2), 20 (часть 1), 21 (часть 1), 37 (часть 1), 38 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, должны обеспечивать приоритетную защиту прав и законных интересов несовершеннолетних, принимая во внимание их эмоциональную, духовную и интеллектуальную незрелость, но вместе с тем не приводить к несоразмерному ограничению прав и свобод лиц, осуществляющих трудовую деятельность в указанных сферах.

Положения абзаца третьего части второй статьи 331 и статьи 351.1 ТК РФ предусматривают бессрочный и безусловный запрет на занятие профессиональной деятельностью в указанных в этих положениях сферах для лиц, которые имеют судимость либо судимость которых снята или погашена, признанных виновными в совершении тяжких и особо тяжких преступлений, а также преступлений средней и небольшой тяжести, виды которых перечислены в данных законоположениях, равно как и лиц, подвергавшихся за такие преступления уголовному преследованию, если оно прекращено по нереабилитирующим основаниям, и лиц, уголовное преследование в отношении которых не окончено и приговор не вынесен. Данные положения в части, ограничивающей право на выбор рода деятельности и профессии для лиц, чья виновность в совершении тяжких и особо тяжких преступлений из числа указанных в них, а преступлений против половой неприкосновенности и половой свободы личности - независимо от степени их тяжести установлена вступившим в законную силу приговором суда (даже если впоследствии судимость снята или погашена), не нарушают конституционный принцип соразмерности.

Однако, в настоящее время при рассмотрении исковых требований уволенных после вступления в силу Федерального закона N 387-ФЗ работников о восстановлении на работе или изменении формулировки причины увольнения суд - в силу императивности нормы пункта 13 части первой статьи 83 ТК РФ - не может учесть всего комплекса связанных с увольнением обстоятельств и вправе проверить лишь соблюдение его процедуры. Соответственно, суд не имеет возможности принять во внимание такие существенные для дела обстоятельства, как вид и степень тяжести совершенного преступления, форма вины, поведение лица после совершения преступления, в том числе его деятельное раскаяние и стремление загладить причиненный вред, давность совершения преступления, последующее отношение уволенного к исполнению профессиональных обязанностей, и иные факторы, имеющие значение для оценки возможности продолжения этим лицом педагогической и иной профессиональной деятельности, предполагающий регулярный и непосредственный контакт с несовершеннолетними.

В результате работники, уволенные по основанию, предусмотренному пунктом 13 части первой статьи 83 ТК РФ, не получают реальную судебную защиту, которая должна гарантировать эффективное восстановление в правах в соответствии с законодательно закрепленными критериями (постановления КС РФ от 11.05.2005 г. N 5-П, от 20.02.2006 г. N 1-П, от 05.02.2007 г. N 2-П). Воспользовавшись своим правом на обращение в суд за разрешением индивидуального трудового спора, такой работник имеет возможность обжаловать только саму процедуру увольнения, но не его основание. В такой же правовой ситуации оказываются при обращении в суд и лица, которым в силу абзаца третьего части второй статьи 331 и статьи 351.1 ТК РФ отказано в приеме на работу.

В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ N 19-П необходимо внести в ТК РФ изменения, направленные на обеспечение баланса конституционно значимых ценностей применительно к ограничениям на занятие педагогической деятельностью, а также иной профессиональной деятельностью в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних для лиц, имеющих или имевших судимость, подвергавшихся уголовному преследованию (за исключением лиц, уголовное преследование в отношении которых прекращено по реабилитирующим основаниям), в том числе установить, имея при этом в виду приоритет прав и интересов несовершеннолетних как нуждающихся в особой государственной защите, скорректированный с учетом содержащихся в Постановлении N 19-П правовых позиций перечень видов преступлений, сам факт совершения которых - вне зависимости от каких бы то ни было обстоятельств - дает основание утверждать, что совершившие такие преступления лица представляют безусловную опасность для жизни, здоровья и нравственности несовершеннолетних.

В этих целях законопроектом N 432308-6 предлагается внести изменения и дополнения в статьи 331 и 351.1 ТК РФ, уточняющие перечень лиц, для которых установлен бессрочный и безусловный запрет на занятие педагогической деятельностью либо иной трудовой деятельностью, которая связана с непосредственными и регулярными контактами с несовершеннолетними.

Одновременно в отдельных случаях предлагается предусмотреть возможность принятия комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав решения о допуске к педагогической деятельности либо к иной трудовой деятельности, связанной с непосредственными и регулярными контактами с несовершеннолетними, в отношении конкретного лица с учетом вида и степени тяжести ранее совершенного им преступления, срока, прошедшего с момента его совершения, формы вины, отнесения в соответствии с законом совершенного деяния к преступлениям менее тяжкой категории, обстоятельств, характеризующих личность (в том числе поведения лица после совершения преступления, отношения к исполнению трудовых обязанностей), а также иных факторов, позволяющих определить, представляет ли данное лицо опасность для жизни, здоровья и нравственности несовершеннолетних.

Перечень случаев, когда комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав вправе принять такое решение, содержится в новой части пятой статьи 331 ТК РФ и новой части четвертой статьи 351.1 ТК РФ, вводимых законопроектом. Порядок принятия указанного решения утверждается Правительством Российской Федерации с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Указанное решение может быть обжаловано в суд.

При этом вне зависимости от каких бы то ни было обстоятельств комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав не имеет права принимать решение о допуске к педагогической деятельности или иной трудовой деятельности, связанной с непосредственными и регулярными контактами с несовершеннолетними, в отношении:

- лиц, имеющих судимость за совершение указанных в абзаце третьем части второй статьи 331 и статье 351.1 ТК РФ преступлений;

- лиц, имевших либо имеющих неснятую или непогашенную судимость за умышленные тяжкие и особо тяжкие преступления;

- лиц, имевших судимость за совершение преступлений против половой неприкосновенности и половой свободы личности независимо от их тяжести.

Согласно предлагаемому законопроектом дополнению статьи 65 ТК РФ лица, имевшие судимость (подвергавшиеся уголовному преследованию) за перечисленные в статьях 331 и 351.1 ТК РФ преступления, должны будут при заключении трудового договора предъявлять работодателю решение комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав о допуске к педагогической деятельности либо иной трудовой деятельности, связанной с непосредственными и регулярными контактами с несовершеннолетними.

Также законопроектом предлагается дополнить статьи 331 и 351.1 ТК РФ положениями, предусматривающими обязанность работодателя временно отстранить от работы педагогического работника либо работника, трудовая деятельность которого связана с непосредственными и регулярными контактами с несовершеннолетними, если в отношении него осуществляется уголовное преследование, на весь период времени до прекращения производства по уголовному делу либо до вступления в силу приговора суда.

Помимо изменений в ТК РФ, в статью 22.1 Федерального закона от 08.08.2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (далее - Федеральный закон N 129-ФЗ) законопроектом вносятся аналогичные изменения, касающиеся регистрации индивидуальных предпринимателей. В частности, законопроектом устанавливается, что с учетом ряда факторов, позволяющих определить, представляет ли конкретное лицо опасность для жизни, здоровья и нравственности несовершеннолетних, к предпринимательской деятельности, предполагающей регулярный и непосредственный контакт с несовершеннолетними, могут быть допущены лица, имевшие судимость за совершение преступлений, указанных в абзаце втором пункта 4 статьи 22.1 Федерального закона N 129-ФЗ (кроме преступлений против половой неприкосновенности и половой свободы личности, тяжких и особо тяжких преступлений), а также лица, уголовное преследование в отношении которых по обвинению в совершении этих преступлений прекращено по нереабилитирующим основаниям. Указанный допуск осуществляется по решению комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Решение комиссии может быть обжаловано в суд.

В целях формирования предложенного законопроектом механизма реализации Постановления Конституционного Суда РФ N 19-П необходимо внести изменения в статью 11 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", наделяющие комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав компетенцией принимать решения о допуске к педагогической деятельности, а также к предпринимательской либо иной деятельности в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних лиц, имевших судимость за совершение преступлений небольшой и средней тяжести против жизни и здоровья, свободы, чести и достоинства личности, здоровья населения и общественной нравственности, против общественной безопасности, против основ конституционного строя и безопасности государства, а также лиц, уголовное преследование в отношении которых по обвинению в совершении этих преступлений, прекращено по нереабилитирующим основаниям.

Исходя из требований Конституции РФ и с учетом основанных на этих требованиях правовых позиций Конституционного Суда РФ, выраженных в Постановлении N 19-П, предлагаемые законопроектом изменения направлены на обеспечение баланса конституционно значимых ценностей применительно к ограничениям на занятие педагогической деятельностью, а также иной профессиональной деятельностью в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних для лиц, имеющих или имевших судимость, подвергавшихся уголовному преследованию (за исключением лиц, уголовное преследование в отношении которых прекращено по реабилитирующим основаниям).

Реализация предусмотренных законопроектом положений, будет способствовать реализации прав указанных лиц на свободное распоряжение своими способностями к труду и сбалансированности конституционно значимых ценностей.

На рассматриваемый законопроект получены отзывы от 30 законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и от 48 высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Результат рассмотрения законопроекта органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть представлен следующим образом: от органов государственной власти 23 субъектов Российской Федерации получен положительный отзыв.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы в своем заключении по законопроекту обращает внимание на то, что Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" регулирует, в частности, "_отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и государственной регистрацией при прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей (статья 1 Федерального закона). На основании этого полагаем, что положения, касающиеся факторов, влияющих на принятие вышеназванного решения, порядка его принятия комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также вопросы ее полномочий, указанные в проектируемом абзаце четвертом пункта 4 статьи 22.1 Федерального закона, не являются предметом правового регулирования данного Закона. Федеральный закон должен определить случаи, при которых не допускается государственная регистрация физического лица в качестве индивидуального предпринимателя". Также предлагается унифицировать наименования решения комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, используемые в тексте законопроекта, и уточнить проектируемые положения в статью 11 Федерального закона "Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" в целях обеспечения единообразия с аналогичными положениями, содержащимися в проектных редакциях статей Трудового кодекса Российской Федерации.

Комитет Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей в своем заключении комитета-соисполнителя в целом поддерживает концепцию рассматриваемого законопроекта, выражая при этом сомнения в целесообразности наделения комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав полномочием принимать решения о допуске к работе с детьми лиц, имевших судимость за совершение преступлений небольшой и средней тяжести, а также лиц, уголовное преследование в отношении которых было прекращено по нереабилитирующим основаниям.

Комитет Государственной Думы по образованию в своем заключении комитета-соисполнителя полагает необходимым при подготовке ко второму чтению предусмотреть механизм временного отстранения от деятельности, связанной с регулярными и непосредственными контактами с несовершеннолетними, индивидуальных предпринимателей, в отношении которых осуществляется уголовное преследование. Также у Комитета вызывает опасения "реализация законопроекта в части профессиональной подготовленности и компетенции руководителей и членов комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав". Комитет поддерживает принятие законопроекта N 432308-6 в первом чтении с учетом высказанных замечаний.

Комитет Совета Федерации по науке, образованию, культуре и информационной политике поддерживает концепцию рассматриваемого законопроекта.

Сторона Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, представляющая общероссийские объединения работодателей, поддерживает рассматриваемый законопроект.

Сторона Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, представляющая общероссийские объединения профсоюзов, в целом поддерживает рассматриваемый законопроект, но считает, что "он нуждается в дальнейшей доработке в части уточнения правового статуса комиссии по делам несовершеннолетних путем введения в ее состав представителей профессиональных союзов, а также уточнения перечня лиц, имеющих или имевших судимость, подвергающихся или подвергавшихся уголовному преследованию, в отношении которых необходимо вынесение решения комиссии о допуске к педагогической деятельности, а также к деятельности, связанной с непосредственными и регулярными контактами с несовершеннолетними".

Все высказанные замечания могут быть устранены при подготовке к рассмотрению законопроекта во втором чтении.

С учетом изложенного Комитет по труду, социальной политике и делам ветеранов поддерживает проект федерального закона N 432308-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам правового регулирования ограничений на занятие педагогической деятельностью, а также иной деятельностью с участием несовершеннолетних" и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Председатель Комитета

А.К. Исаев