Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 164018-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты в части совершенствования механизмов учреждения и ликвидации коммерческих организаций", внесенному депутатом Государственной Думы В.С. Плескачевским (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 164018-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты в части совершенствования механизмов учреждения и ликвидации коммерческих организаций",
внесенному депутатом Государственной Думы В.С. Плескачевским
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Статьей 1 законопроекта предусмотрено дополнение Федерального закона от 26.10.2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Федеральный закон N 127-ФЗ) новой статьей 10.1., содержащей положение о том, что "лица, которые федеральным законом или учредительными документами юридического лица уполномочены принимать решение о ликвидации юридического лица, несут солидарную ответственность по неудовлетворенным требованиям кредиторов ликвидированного юридического лица, если данные лица знали, в частности, о наличии признаков неплатежеспособности", установленных Федеральным законом N 127-ФЗ. Необходимо отметить, что в Федеральный закон N 127-ФЗ введены понятия "неплатежеспособность" и "недостаточность имущества" (см. Федеральный закон от 28.04.2009 г. N 73-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"). В этой связи полагаем, что рассматриваемое положение законопроекта нуждается в уточнении относительно ответственности указанных в нем лиц, в случае если они знали как о наличии "признаков неплатежеспособности", так и признаков "недостаточности имущества". Кроме того, по нашему мнению, требует обсуждения вопрос об ответственности наряду с членами ликвидационной комиссии иных должностных лиц.

Предлагаемая законопроектом новая редакция пункта 3 статьи 21 Федерального закона от 26.12.1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" (далее - Федеральный закон N 208-ФЗ), пункта 3 статьи 57 Федерального закона от 08.02.1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" (далее - Федеральный закон N 14-ФЗ) содержит положение, в соответствии с которым "заявлением о ликвидации может быть предусмотрено, что с момента назначения ликвидационной комиссии к сделкам по продаже, уступке и переходу прав на имущество и имущественных прав не применяются положения законодательства и учредительных документов об одобрении крупных сделок, сделок в которых имеется заинтересованность". В этой связи необходимо отметить, что Федеральным законом N 208-ФЗ (см. статьи 78 - 83 и др.) одобрение указанных сделок (например, предметом которых является имущество, стоимость которого составляет от 25 до 50 процентов балансовой стоимости активов общества) прямо отнесено к компетенции совета директоров (наблюдательного совета) общества или общего собрания акционеров. В соответствии с Федеральным законом N 14-ФЗ (см. пункт 1 статьи 45, пункт 3 статьи 46) сделка, в совершении которой имеется заинтересованность соответствующих лиц, должна быть одобрена решением общего собрания участников общества, а решение об одобрении крупной сделки принимается общим собранием участников общества. Поэтому полагаем, что указанные положения законопроекта нуждаются в дополнительном обсуждении с точки зрения целесообразности использования наиболее объективного правового механизма в решении данных вопросов.

Кроме того, пункт 3 статьи 21 Федерального закона N 208-ФЗ дополняется положением, в соответствии с которым "ликвидационная комиссия не вправе совершать действия и заключать сделки, направленные на продолжение деятельности общества". При этом критерии таких сделок не устанавливаются, что, как мы полагаем, вызовет сложности в правоприменительной практике. Это замечание относится также к предлагаемой новой редакции пункта 3 (абзац третий) статьи 57 Федерального закона N 14-ФЗ).

Предлагаемая законопроектом новая редакция пункта 1 статьи 22 Федерального закона N 208-ФЗ, в соответствии с которой ликвидационная комиссия обязана незамедлительно письменно сообщить о принятом решении о ликвидации общества в уполномоченный государственный орган и представить в этот орган заявление о ликвидации общества, следует соотнести с положением предлагаемой новой редакции пункта 4 (абзац первый) статьи 20 Федерального закона N 129-ФЗ, предусматривающим, что ликвидационная комиссия "в течение восьмидесяти дней с момента принятия решения о ликвидации в письменной форме уведомляет регистрирующий орган о подписании заявления о ликвидации юридического лица с приложением указанного заявления (см. также новую редакцию пункта 4 статьи 57 Федерального закона N 14-ФЗ).

В соответствии с предлагаемой новой редакцией пункта 2 (абзац первый) статьи 22 Федерального закона N 208-ФЗ и пункта 5 (абзац первый) статьи 57 Федерального закона N 14-Ф заявление о ликвидации должно быть подписано всеми членам ликвидационной комиссии. При этом не ясны правовые последствия неподписания указанного заявления кем-либо из членов данной комиссии.

В соответствии с частью 2 (см. абзацы десятый и четырнадцатый) предлагаемой новой редакции пункта 2 статьи 22 Федерального закона N 208-ФЗ в заявлении о ликвидации должны содержаться сведения лишь о тех обязательствах ликвидируемого общества, которые имеют денежный характер (денежные обязательства). В этой связи, по нашему мнению, нуждается в дополнительном обсуждении вопрос о судьбе неденежных обязательств. Это замечание относится также к предлагаемой законопроектом новой редакции пункта 5 (абзацы десятый и пятнадцатый) статьи 57 Федерального закона N 14-ФЗ.

Согласно пункту 7 предлагаемой новой редакции статьи 22 Федерального закона N 208-ФЗ выплаты кредиторам четвертой очереди производятся по истечении месяца с даты утверждения промежуточного ликвидационного баланса. Однако согласно пункту 4 статьи 63 Гражданского кодекса Российской Федерации месячный срок также должен соблюдаться и по отношению к кредиторам третьей очереди. Полагаем, что данные нормы нуждаются в согласовании. Аналогичное замечание относится к пункту 9 предлагаемой новой редакции статьи 57 Федерального закона N 14-ФЗ.

Законопроектом статья 12 Федерального закона N 129-ФЗ дополняется положением, предусматривающим возможность "использования адреса жилого помещения в качестве места нахождения юридического лица". Кроме того, в предлагаемой новой части 2 статья 15.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) упоминается об указании адреса места жительства гражданина в качестве места нахождения постоянно действующего органа юридического лица. Обращаем внимание, что в соответствии со статьей 17 Жилищного кодекса Российской Федерации жилое помещение предназначено для проживания граждан. При этом допускается использование жилого помещения для осуществления профессиональной деятельности (в частности, адвокатами, нотариусами) или индивидуальной предпринимательской деятельности.

В соответствии с предлагаемой новой редакцией пункта 4 статьи 9 Федерального закона N 129-ФЗ регистрирующий орган не вправе проводить проверку представленных учредительных документов на предмет соответствия их содержания требованиям законодательства Российской Федерации. По нашему мнению, данное положение нуждается в дополнительном обсуждении с точки зрения защиты прав участников хозяйственных обществ.

В абзаце третьем пункта 1 статьи 9 Федерального закона N 129-ФЗ следует говорить о данных документа о постановке на учет в налоговом органе, поскольку свидетельство о постановке на учет в налоговом органе, о котором идет речь, не является документом, подтверждающим идентификационный номер налогоплательщика.

Редакция части 3 в новой редакции статьи 14.25 КоАП РФ (подпункт "а" пункт 3 статьи 5 проекта) нуждается в уточнении. Так, в новой редакции предлагается замена слова "несвоевременное" (представление) на формулировку "представление сведений по истечении установленного законодательством о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей срока" с расчетом на то, что правонарушение приобретет характер длящегося (на что указано в пояснительной записке). Однако обе формулировки по своему смыслу являются аналогом, и замена одной на другую характера данного правонарушения не изменит. Кроме того, обозначение "несвоевременное" применяется во многих статьях КоАП РФ и является устоявшимся. Таким образом, для предлагаемой замены, как представляется, оснований не усматривается.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Здесь и далее по тексту вместо слов "статьи 5" следует читать "статьи 6"

В диспозиции части 3 в новой редакции сделано изъятие в отношении ряда недостоверных сведений, представление которых повлечет ответственность по части 4 этой статьи. При этом следует иметь в виду, что в таком случае правильно в части 3 указать конкретную структурную единицу, в которой содержится изъятие, то есть в части 3 следует указать "за исключением сведений, указанных в части 4 настоящей статьи".

В санкции части 3 в новой редакции субъектами ответственности определены "граждане, являющиеся учредителями юридического лица, при его создании, обращающиеся за государственной регистрацией". Такое ограничение правомерно только в том случае, если в статье 9 Федерального закона N 129-ФЗ в списке физических лиц - заявителей нет иных физических лиц, не являющихся должностными лицами в определении примечания в статье 2.4 КоАП РФ.

Следует отметить, что в подобной конкретизации вообще нет необходимости, поскольку субъект ответственности в данном случае будет определяться в соответствии с Федеральным законом N 129-ФЗ диспозицией данной части и статьей 2.4 КоАП РФ.

Аналогичное замечание относится к абзацу второму части 4 в новой редакции (подпункт "б" пункта 3 статьи 5 проекта), новой статье 14.36 (пункт 4 статьи 5 проекта)

Обращаем внимание также на то, что граждане, уже зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей (санкция части 3 в новой редакции), являются индивидуальными предпринимателями и по общему правилу, установленному в примечании к статье 2.4 несут ответственность как должностные лица. Если в части 3 предполагается иное, ее редакция нуждается в уточнении.

Требует уточнения обоснованность исключения из КоАП РФ состава правонарушения, содержащегося в части 4 статьи 14.25 в действующей редакции. В обоснование этого изменения в пояснительной записке указано, что "недостоверные сведения" и "ложные сведения" являются синонимами. В связи с этим обращаем внимание на письмо Федеральной налоговой службы России от 13 сентября 2005 года N ЧД-6-09/761@, в котором зафиксировано, что является представлением недостоверных и заведомо ложных сведений, при этом одним из отличий является наличие или отсутствие умысла. Данное письмо не является толкованием норм закона, однако дает представление о понимании рассматриваемых терминов в правоприменительной практике.

Также следует иметь в виду, что состав правонарушения, содержащийся в части 4 указанной статьи КоАП РФ, взаимоувязан со статьей 171 Уголовного кодекса Российской Федерации, предусматривающей ответственность, в том числе, за представление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, документов, содержащих заведомо ложные сведения, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере. Таким образом, с предлагаемым изменением диспозиции части 4 ответственность за представление документов, содержащих заведомо ложные сведения, если это не причинило крупный ущерб или не повлекло извлечение дохода в крупном размере, никакой ответственности наступать не будет. При этом отмечаем, что в пункте 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18 ноября 2004 г. N 23 "О судебной практике по делам о незаконном предпринимательстве и легализации (отмыванию) денежных средств или иного имущества, приобретенного преступным путем" разъясняется, что понимается под представлением документов, содержащих заведомо ложные сведения.

В отношении оговорки "если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния" в новой редакции части 4 следует отметить, что она повторена автоматически: за представление документов, содержащих заведомо ложные сведения, уголовная ответственность предусмотрена, за аналогичное деяние, но в отношении недостоверных сведений - нет, и вводить такую оговорку в предлагаемой редакции части 4 оснований не имеется.

Кроме того, предлагаемая замена содержания части 4 вызывает замечания юридико-технического характера.

В действующей редакции статьи 14.25 предусматривается ответственность за представление документов, содержащих заведомо ложные сведения. В проектируемой части 4 речь идет о представление документов, содержащих недостоверные сведения. Поскольку, по нашему мнению, эти составы административных правонарушений являются разными по своему характеру, то, соответственно, новая редакция части 4 не может заменять собой существующую. В подобной ситуации часть 4 следовало бы признать утратившей силу, дополнив статью частью 5.

Основание для установления повышенных санкций за правонарушение, указанное в новой части 2 статьи 15.6 (пункт 5 статьи 5 проекта), вызывает сомнение по следующей причине.

Статья 1.4 КоАП РФ фиксирует принцип равенства перед законом лиц (физических и юридических), совершивших административные правонарушения. Статья 4.1 КоАП РФ содержит закрытый перечень того, что должно учитываться при назначении административного наказания физическому и юридическому лицу: характер совершенного административного правонарушения, имущественное положение и т.д. Если закон допускает при регистрации юридического лица указывать адрес места жительства гражданина, но при применении данных положений налоговые органы не имеют возможности должным образом осуществлять свои контрольные функции, полагаем, что в законе должны быть предусмотрены дополнительные гарантии для осуществления их деятельности. Однако в законопроекте установление повышенных санкций при затруднительности по каким-либо причинам реализации контролирующим органом своих функций, по сути, приобретает компенсационный характер. Полагаем, что подобное возмещение контролирующим органам не должно обеспечиваться установлением повышенных санкций.

Кроме того, сам факт регистрации юридического лица по адресу места жительства гражданина и непредставление им в налоговый орган соответствующих документов и (или) иных сведений не свидетельствует о том, что гражданин препятствует проведению налоговой проверки и в таком случае оснований для установления повышенных санкций, полагаем, также не имеется.

Если гражданин препятствует осуществлению налоговым органом контрольных функций, то такой состав административного правонарушения должен быть сформулирован соответствующим образом. При этом обращаем внимание на часть 1 статьи 19.4 Кодекса.

Также обращаем внимание, что в диспозиции части 2 идет речь о непредставлении документов и (или) иных сведений гражданином, в санкции субъектом определено должностное лицо.

В изменениях в статью 15.6 КоАП РФ (пункт 5 статьи 5 проекта) производится пересчет частей. Однако при этом не учитывается, что согласно Методическим рекомендациям по юридико-техническому оформлению законопроектов такой пересчет недопустим. Если необходимо дополнить статью новыми частями между уже имеющимися, для них нумерация устанавливается с верхним индексом.

Требуют обсуждения размеры штрафов в ряде предлагаемых санкций в КоАП РФ. Так, в части 2 статьи 14.23 в новой редакции (пункт 2 статьи 5 проекта) установлен значительный разрыв между минимальным и максимальным размером - от пятидесяти тысяч до пятисот тысяч рублей, что может создать условия для субъективного усмотрения при назначении наказания. В новых редакциях частей 3 и 5 статьи 14.25 (пункт 3 статьи 5 проекта) и в иных санкциях установлен размер штрафа, налагаемого на граждан, в 5 тысяч рублей, что не позволит применить положения части 2 статьи 4.1 КоАП РФ.

При внесении изменений в статью 32.11 КоАП РФ (пункт 8 статьи 5 законопроекта) исключен абзац второй части 2. Обоснование исключения обязанности запрашивать информацию о наличии дисквалификации физического лица при заключении договора (контракта) на осуществление деятельности по управлению юридическим лицом в пояснительной записке не приводится.

Из текста части 3 статьи 32.11 КоАП РФ исключено указание на то, что Порядок формирования и ведения реестра дисквалифицированных лиц, а также размер платы за предоставление информации из реестра определяется Правительством Российской Федерации, что, на наш взгляд, также нуждается в обосновании.

Начальник управления

М.Н. Ласточкина