Письмо Общественной палаты РФ от 14 мая 2009 г. N 2ОП-2/885 О заключении Общественной палаты РФ на проект федерального закона N 164018-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты в части совершенствования механизмов учреждения и ликвидации коммерческих организаций"

Письмо Общественной палаты РФ от 14 мая 2009 г. N 2ОП-2/885

Досье на проект федерального закона

Общественной палатой Российской Федерации проведена общественная экспертиза проекта федерального закона N 164018-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты в части совершенствования механизмов учреждения и ликвидации коммерческих организаций".

Направляем заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы указанного законопроекта.

Приложение: на 9 л. в 1 экз.

Заместитель секретаря Общественной палаты

С.Н. Катырин

Заключение Общественной палаты Российской Федерации
на проект федерального закона N 164018-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты в части совершенствования механизмов учреждения и ликвидации коммерческих организаций"

Общественной палатой Российской Федерации рассмотрен проект федерального закона N 164018-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты в части совершенствования механизмов учреждения и ликвидации коммерческих организаций" (далее - законопроект).

Представленный на экспертизу законопроект направлен на повышение гарантий прав собственности участников хозяйственных обществ, а также на повышение эффективности мер принуждения к исполнению обязательств в случае ликвидации хозяйственных обществ. В целом законопроект не вступает в противоречие с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права.

1. Законопроектом предлагается установить механизмы, позволяющие устранить недостатки и пробелы законодательства, способствующие неисполнению обязательств перед кредиторами при ликвидации юридического лица.

Так, действующий порядок проведения ликвидации юридического лица, установленный Гражданским кодексом Российской Федерации (ст.ст. 62 - 64), на практике часто выступает в качестве способа неисполнения обязательств и обязанностей по уплате налогов и сборов, что нарушает стабильность гражданского оборота.

Исходя из этого, законопроект предусматривает детализацию обязанностей лиц, принимающих решение о ликвидации, и ответственность за нарушение таких обязанностей.

Прежде всего, это касается процедуры добровольной ликвидации.

При добровольной ликвидации авторами законопроекта предложено ввести институт заявления о ликвидации в качестве основного способа борьбы с правонарушениями в процессе ликвидации. При этом предлагается детализировать обязанности членов ликвидационной комиссии и установить их ответственность. В нормах пункта 2 предусматривается перечень сведений, который должен содержаться в заявлении о ликвидации. Так, заявление о ликвидации должно содержать сведения обо всех кредиторах, должниках и имуществе ликвидируемого лица. Лица, подписавшие заявление о ликвидации, солидарно несут субсидиарную ответственность всем своим имуществом по обязательствам, возникшим до подписания заявления о ликвидации, если сведения об указанных обязательствах, кредиторах по обязательству или иных обстоятельствах, которые должны содержаться в заявлении о ликвидации, отсутствовали полностью или частично, либо были искажены, что в Положения проектируемой нормы вызывают сомнения, поскольку в заявлении указываются только денежные требования кредиторов по обязательствам, а также штрафы и пени. Неясно, что происходит с неденежными требованиями. Кроме того, в заявлении не отражается дебиторская задолженность, неясен механизм ее определения, а также определения задолженности добросовестного должника, срок исполнения обязательств которого не наступил. Полагаем, этой части положения законопроекта нуждаются в доработке.

Кроме того, законопроектом уточняются положения, в соответствии с которыми ликвидационная комиссия (ликвидатор) не вправе заключать сделки и совершать действия, направленные на продолжение деятельности юридического лица. Законопроектом предусмотрено, что в случае заключения указанных сделок или совершения действий учредители (участники) и кредиторы ликвидируемой организации вправе потребовать возмещения убытков, причинённых совершением сделок ликвидационной комиссией. При этом на наш взгляд, в целях защиты кредиторов проект необходимо дополнить нормами устанавливающими обязанность ликвидационной комиссии рассматривать требования и возражения кредиторов в конкретный срок и направлять уведомления кредиторам о результатах рассмотрения их требований. Указанные дополнения позволят исключить возможность лишения кредиторов своевременного обращения в суд.

Необходимость более детального регулирования процедуры ликвидации юридических лиц, очевидно, назрела в настоящее время и является актуальной задачей. В этой связи Общественная палата Российской Федерации оценивает положительно предлагаемые изменения и дополнения в действующее законодательство, регламентирующее вопросы ликвидации юридических лиц с учетом вышеизложенных замечаний.

2. Авторами законопроекта предлагается изменить нормы действующего законодательства Российской Федерации в части государственной регистрации юридических лиц. Так, предложены следующие нововведения:

- введение института размещения в электронном средстве массовой информации сообщения об изменении наименования, места нахождения юридического лица, о лице, имеющем право без доверенности действовать от имени юридического лица, и управляющей компании юридического лица, а также предварительном размещении в электронном средстве массовой информации сообщений об уменьшении уставного капитала, о реорганизации и о ликвидации юридического лица;

- установление обязанности учредителей представлять в регистрирующий орган письменное подтверждение согласия собственника жилого помещения или лиц, обладающих иным вещным правом на жилое помещение, содержащее нотариально засвидетельствованную подпись указанных лиц, на использование адреса жилого помещения в качестве места нахождения (адреса) юридического лица;

расширение перечня оснований для отказа в государственной регистрации.

По нашему мнению, введение института размещения информации о компании в электронном средстве массовой информации безусловно обеспечит большую прозрачность деятельности компании и может способствовать защите интересов как государства, так и кредиторов. Однако реализация указанного положения на практике осложнится тем обстоятельством, что законопроект вопросы, определяющие электронное средство массовой информации, в котором размещаются сведения о государственной регистрации, а также порядок размещения в нём указанных сведений относит к компетенции Правительства Российской Федерации, которое должно разработать соответствующее Постановление.

В связи с важностью затрагиваемой законопроектом проблемы в целях гарантированного обеспечения выполнения поставленной задачи рекомендуется указать конкретные сроки для подготовки указанного Постановления Правительства Российской Федерации.

В части расширения перечня оснований для отказа в государственной регистрации, направленных на защиту третьих лиц, авторы законопроекта предлагают дополнить его следующими основаниями:

- установление факта недействительности документа, удостоверяющего личность в соответствии с законодательством Российской Федерации, в отношении физических лиц, являющихся учредителями (участниками), постоянно действующим органом юридического лица, управляющим, лицами, имеющими право без доверенности действовать от имени юридического лица, сведения о которых указаны в представленных при государственной регистрации документах;

- наличие в регистрирующем органе поступившего в установленном порядке судебного решения, вступившего в законную силу, которым физическое лицо ограничено в дееспособности или признано недееспособным;

- отсутствие факта нотариального свидетельствования подписи физического лица на представленных документах в случае, если такое свидетельствование установлено законом;

- отсутствие сообщения в электронном средстве массовой информации, предназначенном для размещения данных о государственной регистрации юридических лиц, в случае, когда такое размещение предусмотрено Федеральным законом Российской Федерации от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (далее - Закон о государственной регистрации);

- если в течение срока, установленного для государственной регистрации, но до внесения записи в государственный реестр или принятия решения об отказе в государственной регистрации в регистрирующий орган поступит судебный акт или акт судебного пристава-исполнителя, содержащий запрет на совершение регистрирующим органом определённых регистрационных действий.

Считаем возможным поддержать указанные предложения авторов законопроекта в части расширения и уточнения оснований для отказа в государственной регистрации юридических лиц, что позволит создать эффективные средства для защиты прав третьих лиц.

3. Законопроектом предлагается изменить пункт 1 статьи 8 Федерального закона Российской Федерации от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" в части увеличения общего срока рассмотрения документов, связанных с изменением места нахождения (адреса) постоянно действующего исполнительного органа юридического лица.

В частности, предлагается осуществлять государственную регистрацию изменения места нахождения постоянно действующего исполнительного органа юридического лица в пятидневный срок, но по истечении тридцати дней со дня представления документов в регистрирующий орган.

В пояснительной записке к законопроекту авторы обосновывают увеличение общего срока рассмотрения документов в регистрирующем органе для исключения манипулирования подсудностью с целью затягивания судебного производства, избежания налоговой проверки, а также иных противоправных действий, совершаемых юридическим лицом, путём постоянного изменения своего места нахождения.

Необходимость для исключения противоправных действий, совершаемых юридическим лицом, является назревшей и актуальной задачей.

Вместе с тем, предложение об увеличении срока рассмотрения регистрирующим органом документов юридического лица в связи с изменением его места нахождения - с пяти рабочих дней до тридцати пяти - поставит указанных юридических лиц в неравное положение с теми юридическими лицам, которые подают документы на регистрацию иных сведений. Принятие проанализированных положений также существенным образом изменит сложившуюся единообразную правоприменительную практику в сроках государственной регистрации юридических лиц.

Таким образом, Общественная палата Российской Федерации считает увеличение срока рассмотрения регистрирующим органом документов, подаваемых юридическим лицом при изменении места нахождения его постоянно действующего исполнительного органа, излишним.

4. Ряд предлагаемых поправок, предусмотренных законопроектом, направлен на устранение противоречий в практике применения Федерального закона Российской Федерации от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Так, в действующей редакции пункта 1 статьи 9 Закона о государственной регистрации перечень заявителей при государственной регистрации юридического лица является открытым.

Согласно пояснительной записке к законопроекту, заявители при государственной регистрации юридического лица часто толкуют расширительно положение абзаца девятого пункта 1 статьи 9 Закона о государственной регистрации - "лицо, действующее на основании полномочия, предусмотренного федеральным законом ...", полагая, что речь идёт о лице, действующем на основании доверенности. Положение действующей редакции абзаца девятого применяется регистрирующим органом в отношении юридических лиц, создаваемых на основании федеральных законов, актов специально уполномоченных на то государственных органов или актов органов местного самоуправления. Однако руководители юридических лиц, создаваемых в вышеуказанном порядке, вправе выступать заявителями на основании абзаца пятого пункта 1 статьи 9 Закона о государственной регистрации. В связи с этим, авторы законопроекта считают действующую редакцию абзаца девятого пункта 1 статьи 9 Закона о государственной регистрации противоречивой и избыточной и предлагают сделать перечень заявителей при государственной регистрации юридических лиц закрытым, дополнив его только управляющим или уполномоченным представителем управляющей компании.

Считаем, предлагаемые изменения в Закон о государственной регистрации необходимыми и актуальными, которые позволят устранить возникающие в действующей правоприменительной практике регистрации юридических лиц противоречия.

5. Определённые сомнения вызывает установленная законопроектом чрезмерно жёсткая ответственность в отношении граждан, исполняющих функции исполнительного органа юридического лица (или иного лица или органа, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности), если в качестве места нахождения (адреса) постоянно действующего исполнительного органа юридического лица в учредительных документах при государственной регистрации юридического лица указан адрес места жительства гражданина. Законопроектом предполагается дополнить новыми частями 2 и 3 статью 15.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в которых в качестве административной санкции в отношении указанных граждан предусматривается административный штраф в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей, а за повторное совершение административного правонарушения - дисквалификация должностного лица на срок от одного года до трёх лет.

В соответствии с пунктом 5 статьи 91 Налогового кодекса Российской Федерации должностным лицам налоговых органов предоставлено право на доступ в жилые помещения для проведения выездной налоговой проверки только на основании судебного решения. Данное требование обусловлено нормой, закреплённой статьёй 23 Конституции Российской Федерации (право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени).

В действующей редакции статьи 15.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за непредставление в установленный законодательством о налогах и сборах срок либо отказ от представления в налоговые органы, таможенные органы и органы государственного внебюджетного фонда оформленных в установленном порядке документов и (или) иных сведений, необходимых для осуществления налогового контроля, а равно представление таких сведений в неполном объёме или в искажённом виде, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 статьи 15.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрено наложение административного штрафа на граждан в размере от ста до трёхсот рублей; на должностных лиц - от трёхсот до пятисот рублей.

Таким образом, авторы законопроекта предлагают увеличить размер штрафа более чем в тридцать раз, что, как мы полагаем, является чрезмерно высоким.

Общественная палата Российской Федерации, признавая актуальность и практическую значимость законопроекта с точки зрения защиты интересов как государства, так и участников гражданских правоотношений, считает целесообразным поддержать принятие проекта федерального закона N 164018-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты в части совершенствования механизмов учреждения и ликвидации коммерческих организаций" с учётом изложенных замечаний и предложений.