Пояснительная записка к проекту федерального закона N 677890-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях усиления ответственности участников туристского рынка и повышения уровня правовой защиты туристов, выезжающих за пределы территории Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 677890-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях усиления ответственности участников туристского рынка и повышения уровня правовой защиты туристов, выезжающих за пределы территории Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях усиления ответственности участников туристского рынка и повышения уровня правовой защиты туристов, выезжающих за пределы территории Российской Федерации" (далее - законопроект) подготовлен во исполнение пункта 2 раздела III протокола совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Д.Н. Козака от 6 августа 2014 г. N ДК-П44-169пр и пункта 1 протокола совещания у Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева от 3 сентября 2014 г. N ДМ-П44-65пр.

С начала года более 16 российских туристических компаний приостановили свою деятельность, в их числе такие крупные туроператоры как "Нева", "Роза ветров Мир", "Идеал-тур", "Лабиринт", "Солвекс-турне", "Южный крест". По предварительным оценкам от прекращения деятельности ряда российских туроператоров этим летом пострадали в общей сложности более 75 тысяч туристов. При этом основными проблемами, с которыми сталкиваются туристы, выехавшие на отдых за рубеж, - это отсутствие обратных авиабилетов и неоплаченное проживание в отелях. Туристы, которые приобрели туры, но не успели выехать за рубеж для отдыха, оказались в еще более сложном положении - маловероятно, что таким туристам удастся хорошо отдохнуть и получить компенсацию. По оценкам экспертов, учитывая количество туристов, которые пострадали от неисполнения туроператорами своих обязательств (включая туры, проданные вперед, и глубина продаж по которым достигает марта 2015 года), страхового покрытия может не хватить для полного возмещения ущерба всем пострадавшим клиентам. В связи с этим пострадавшие туристы могут получить лишь частичную компенсацию - после сбора всех претензий от туристов подсчитывается общая сумма убытков и определяется процент возмещения каждому. При этом сроки выплат могут занять несколько месяцев.

Анализ действующего законодательства Российской Федерации о туристской деятельности и правоприменительной практики позволил выявить ряд пробелов в правовом регулировании выездного туризма, а также необходимость уточнения и доработки иных положений законодательства в сфере выездного туризма в связи с неблагоприятной ситуацией на рынке туристских услуг.

Предлагаемые законопроектом изменения направлены на совершенствование законодательства в части правового регулирования, прежде всего, выездного туризма, в том числе на повышение защиты интересов потребителей туристских услуг и качества предоставляемых услуг, на создание прозрачного и контролируемого туристского рынка, а также на усиление ответственности туроператоров.

1. В части правового регулирования договора о реализации в сфере выездного туризма туристского продукта и защиты прав туриста

Законопроектом предлагается внести следующие изменения и дополнения:

Перечень существенных условий договора о реализации туристского продукта дополнен двумя новым условиями:

1) обязательная выдача туристу до начала путешествия (не менее, чем за 24 часа) билетов "туда - обратно" либо по иному согласованному маршруту (актуально для путешествия в одну сторону или по сложному маршруту с несколькими пунктами назначения) с обязательным указанием сведений о пассажире (фамилия и другие сведения в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными нормами);

2) документа о бронировании гостиницы или иного помещения для проживания (ваучера);

В целях совершенствования информационного обеспечения заказчиков туристского продукта предлагается ввести дополнительное положение об обязательном письменном информировании туриста о возможности добровольно застраховать иные риски, возникающие у туриста в период совершения путешествия;

Права туриста расширены, в частности, вводится право туриста на получение копии свидетельства о внесении сведений о туроператоре в реестр - в целях закрепления дополнительной гарантии для туриста в приобретении туристского продукта у туроператора, работающего на законных основаниях и соответствующего установленным требованиям;

Вводятся положения об особенностях обмена информацией в электронной форме между туроператором (турагентом) и туристом и (или) иным заказчиком, что позволит создать правовую основу для приобретения туристского продукта через информационно-телекоммуникационную сеть "Интернет". Рынок он-лайн туризма в России демонстрирует устойчивую тенденцию роста - ежегодно рынок он-лайн путешествий растет на 30 - 50%. По оценкам экспертов, объем российского рынка он-лайн туризма к 2015 году вырастет в 2-2,5 раза по сравнению с 2012 годом, что составит от 8 миллиардов (по оценкам Российского союза туриндустрии) до 10 миллиардов (по оценкам Mangrove Capital) долларов США;

Предлагается ввести в оборот электронные путевки. При этом реестру электронных путевок придается статус информационной системы. Переход от бумажных договоров к электронному реестру обеспечит прозрачность отношений между туроператорами/турагентами и туристами. При возникновении кризисной ситуации такая база позволит оперативно установить параметры путевки (в том числе количество туристов, место временного пребывания, сроки тура) и оказать экстренную помощь туристам;

В целях защиты прав потребителей при оказании услуг по перевозке устанавливаются требования к договору фрахтования и иным договорам, заключаемым для целей организации перевозки туристов. В частности, закрепляются положения о предоставлении туроператором перевозчику гарантий по оплате договора (банковская гарантия, банковский вклад (депозит) или договор счета эскроу), обязанность туроператора выдать туристу маршрут-квитанцию (выписка из автоматизированной информационной системы оформления воздушных перевозок), с обязательным указанием сведений о пассажире (фамилия и другие сведения в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными нормами), гарантии возвращения туриста из страны временного пребывания независимо от финансовых взаимоотношений между участниками договора.

2. В части формирования фондов для финансирования расходов на оказание экстренной помощи туристам

Законопроектом предлагается внести следующие изменения и дополнения:

Создать фонд персональной ответственности туроператора в сфере выездного туризма. Основное назначение данного фонда - это финансирование расходов на оказание экстренной помощи туристам конкретного туроператора в сфере выездного туризма. При этом финансирование мероприятий по оказанию экстренной помощи туристам конкретного туроператора осуществляется Ассоциацией "Турпомощь" в первую очередь за счет средств фонда персональной ответственности такого туроператора. Если оперативно средства фонда персональной ответственности не могут быть использованы для оказания экстренной помощи туристам, то финансирование мероприятий по оказанию экстренной помощи осуществляется за счет средств резервного фонда с обязательным последующим возвратом в такой фонд произведенных выплат. В связи с введением данного фонда скорректировано понятие "экстренная помощь";

Установить, что фонд персональной ответственности для конкретного туроператора формируется за счёт ежегодного взноса туроператора из расчёта 100 рублей на одного туриста (на основании нового показателя, который вводится законопроектом, - прогнозный показатель количества туристов в сфере выездного туризма на следующий год). Туроператор раз в полгода уточняет сведения о количестве туристов, соответственно корректирует размер фонда персональной ответственности и предоставляет эти сведения в Ассоциацию "Турпомощь";

Предлагается переименовать "компенсационный фонд" на "резервный фонд", что более точно отражает сущность и назначение двух фондов: фонд персональной ответственности расходуется в первую очередь на финансирование мероприятий по оказанию экстренной помощи туристам конкретного туроператора, а резервный фонд используется в качестве "резерва" - расходуется в случае нехватки средств фонда персональной ответственности или в случае невозможности оперативного использования средств фонда персональной ответственности (с обязательным последующим возвратом в резервный фонд произведенных выплат);

Уточняется порядок формирования резервного фонда туроператоров в сфере выездного туризма. Устанавливается вступительный взнос в размере 100 тысяч рублей для всех туроператоров в сфере выездного туризма и ежегодные фиксированные взносы, перечисляемые в денежной форме, в размере от 100 тысяч до 500 тысяч рублей, дифференцированно для туроператоров в зависимости от количества туристов в сфере выездного туризма за отчетный период (год) (также новый показатель, который вводится законопроектом).

Средства фондов (резервного и фонда персональной ответственности) накапливаются для финансирования расходов на оказание экстренной помощи туристам. Поэтому представляется логичным, если формирование фондов будет осуществляться исходя из расчета количества туристов, выезжающих на отдых за рубеж, а не от финансово-экономических показателей туроператоров. В действующей редакции Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" таким показателем выступает остающаяся у туроператоров "маржа", а размер ежегодного взноса редко превышает 100 тысяч рублей (минимальный лимит взносов). В отличие от показателя "маржа" показатель "количество туристов" представляется понятным, прозрачным и контролируемым критерием для расчетов взносов в Ассоциацию "Турпомощь". Создание двух фондов, а также предлагаемый порядок их формирования позволит аккумулировать в нем достаточное количество денежных средств для финансирования мероприятий на оказание экстренной помощи туристам.

Взнос в фонд персональной ответственности уплачивается туроператором к 1 декабря текущего года на следующий год.

Взносы в резервный фонд уплачиваются туроператором не позднее 15 апреля текущего года на текущий год (связано со сроками формирования бухгалтерской отчетности).

Предусматривается положение, о том, что в 2015 году оба фонда должны быть сформированы в течение 30 дней после принятия законопроекта.

Вводится обязанность Ассоциации "Турпомощь" предъявлять регрессное требование к лицу, предоставившему финансовое обеспечение туроператору, для возмещения расходов, понесенных на оказание экстренной помощи, из резервного фонда.

3. В части финансового обеспечения ответственности туроператоров.

Законопроектом предлагается внести следующие изменения и дополнения:

Вводится определение "общая годовая цена туристского продукта в сфере выездного туризма" как показателя, на основе которого определяется размер финансового обеспечения туроператора в сфере выездного туризма. Как было указано выше, в действующей редакции Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" таким показателем выступает остающаяся у туроператоров "маржа", что позволяет занижать показатели для расчета финансового обеспечения, в результате чего финансовое обеспечение формируется в недостаточном размере. Для обеспечения прозрачности и контроля показателя "общая годовая цена туристского продукта в сфере выездного туризма" законопроектом вводятся положения, согласно которым достоверность данного показателя будет подтверждаться в рамках обязательной ежегодной аудиторской проверки и указываться в пояснительной записке к годовой бухгалтерской отчетности;

Устанавливается перечень способов финансового обеспечения ответственности туроператора (договор страхования и/или банковская гарантия). Устанавливается возможность туроператора страховать свою ответственность одновременно у нескольких страховщиков или иметь несколько банковских гарантий. При этом срок вступления в силу и истечения действия финансового обеспечения во всех документах должен быть синхронизирован;

Скорректирован размер финансового обеспечения ответственности туроператора в сфере выездного туризма:

три процента (на 2015 год), а с 2016 года пять процентов от общей годовой цены туристского продукта в сфере выездного туризма за год, предшествующий отчетному, но не менее 50 миллионов рублей - для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма.

При этом, несмотря на то, что при расчете финансового обеспечения процентный показатель снижается с 12% до 3 - 5%, размер самого финансового обеспечения вырастет в 2,5-3 раза (применительно к 3%) и в 3,5-4 раза (применительно к 5%), поскольку базой для расчета финансового обеспечения будет выступать общая годовая цена туристского продукта.

4. В части регулирования туроператорской деятельности, в том числе деятельности туроператоров в сфере выездного туризма

Законопроектом предлагается внести следующие изменения и дополнения:

Вводятся требования к лицам, занимающим должность руководителя туроператора, его заместителя и главного бухгалтера, в частности, наличие неснятой или непогашенной судимости, совершение нарушений законодательства Российской Федерации о туристской деятельности, дисквалификация должностного лица (по аналогии с законодательством о банках и банковской деятельности). В развитие данного нововведения дополнены основания для отказа во внесении сведений о туроператоре в реестр - в случае несоответствия должностного лица туроператора установленным требованиям;

Устанавливается запрет на осуществление деятельности туроператорами, не включенными в реестр. В развитие данной нормы вводится обязательная выдача туроператору свидетельства о внесении сведений о нем в реестр туроператоров (по аналогии с выдачей свидетельства о внесении записи о регистрации в единый государственный реестр юридических лиц и свидетельства о постановке на учет в налоговом органе);

В целях получения достоверной и прозрачной информации о результатах финансово-экономической деятельности туроператоров в сфере выездного туризма предлагается установить обязанность проведения такими туроператорами обязательного ежегодного аудита (если общая годовая цена туристского продукта в сфере выездного туризма за предыдущий год составила более 400 миллионов рублей). Также формализованы требования к бухгалтерскому учету и отчетности (в частности, соблюдение требований финансовой устойчивости и платежеспособности; соблюдение нормативного соотношения собственных средств (капитала) туроператора; включение в пояснительную записку к годовой бухгалтерской отчетности нормативного соотношения собственных средств (капитала) туроператора и принятых обязательств, а также общей годовой цены туристского продукта за отчетный год; дополнительные требования к аудиторскому заключению);

Скорректированы и дополнены сведения, которые включаются в реестр для туроператоров в сфере выездного туризма. В частности, сведения об общей цене туристского продукта в сфере выездного туризма за отчетный период (год); о количестве туристов в сфере выездного туризма за отчетный период (год) и о размере уплаченного взноса в резервный фонд объединения туроператоров в сфере выездного туризма; о прогнозном показателе количества туристов в сфере выездного туризма на следующий год и о размере финансового обеспечения фонда персональной ответственности.

В целях повышения требований к реестру туроператоров расширен перечень оснований для исключения сведений о туроператоре из реестра. В частности, за непредставление годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности; систематическое нарушение туроператором в сфере выездного туризма существенных условий договора о реализации туристского продукта; непредставление туроператором сведений о количестве туристов в сфере выездного туризма за отчетный период (год) и о размере уплаченного взноса в резервный фонд объединения туроператоров в сфере выездного туризма; о прогнозном показателе количества туристов в сфере выездного туризма или сведений о наличии у него фонда персональной ответственности и др.

5. В части установления требований к турагентам

Предусмотрено требование о том, что турагенты могут действовать только от имени туроператора; устанавливаются обязанности турагента:

- уведомить туроператора о заключении договора с туристом;

- согласовать с туроператором условия путешествия в соответствии с запросом туриста;

- передать туроператору полученные от туриста денежные средства;

6. В части административной ответственности туроператоров в сфере выездного туризма

В развитие норм законопроекта, направленных на совершенствование правового регулирования туроператорской деятельности, а также для обеспечения их исполнения законопроектом предлагается внести следующие изменения и дополнения:

Предлагается новая редакция состава правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.51. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, - вводится ответственность туроператора за осуществление деятельности без внесения в реестр (сейчас устанавливается ответственность туроператора за нарушение порядка представления сведений в реестр). Предлагается повысить размер штрафов, а также предусмотреть для должностных лиц новый вид наказания - дисквалификация на срок от шести месяцев до одного года;

Предлагается новая редакция состава правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.51. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, - вводится ответственность туроператора за нарушение порядка определения размера финансового обеспечения, а также за непредставление сведений или представление недостоверных сведений в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере туризма для внесения сведений о туроператоре в реестр или их изменения. Предлагается повысить размер штрафов, а также предусмотреть для должностных лиц новый вид наказания - дисквалификация на срок от шести месяцев до одного года;

Предлагается новая редакция состава правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.51. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, - вводится ответственность за осуществление туроператорской деятельности в сфере выездного туризма туроператором, не являющимся членом объединения туроператоров в сфере выездного туризма (сейчас устанавливается ответственность туроператора за нарушение требований в части деятельности объединения туроператоров в сфере выездного туризма). Предлагается повысить размер штрафов, а также предусмотреть для должностных лиц новый вид наказания - дисквалификация на срок от шести месяцев до одного года;

Финансово-экономическое обоснование
к проекту Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях усиления ответственности участников туристского рынка и повышения уровня правовой защиты туристов, выезжающих за пределы территории Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях усиления ответственности участников туристского рынка и повышения уровня правовой защиты туристов, выезжающих за пределы территории Российской Федерации" предполагает создание единой информационной системы электронных путевок, на финансирование которой в бюджете Федерального агентства по туризму предусмотрено 600 млн. рублей на 2015 - 2017 годы.

Других расходов федерального бюджета Российской Федерации не потребуется.

Перечень
федеральных законов, подлежащих признанию утратившим силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях усиления ответственности участников туристского рынка и повышения уровня правовой защиты туристов, выезжающих за пределы территории Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях усиления ответственности участников туристского рынка и повышения уровня правовой защиты туристов, выезжающих за пределы территории Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия иных федеральных законов.

Перечень
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях усиления ответственности участников туристского рынка и повышения уровни правовой защиты туристов, выезжающих за переделы территории Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях усиления ответственности участников туристского рынка и повышения уровни правовой защиты туристов, выезжающих за переделы территории Российской Федерации" потребует:

1. Принятия нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти:

- постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка и условий финансирования расходов на оказание экстренной помощи туристам из средств фонда персональной ответственности";

- постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка создания и функционирования единой информационной системы электронных путевок, ее структуры и условий предоставления содержащейся в ней информации";

- постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении требований к использованию электронных документов и порядка обмена информацией в электронной форме между туристом и (или) иным заказчиком и туроператором (турагентом) при реализации туристского продукта";

- постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении перечня документов, подтверждающих соответствие должностных лиц туроператора требованиям к деловой репутации, а также порядка их представления в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти для внесения в реестр";

- постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении требований к кредитным организациям, в которых допускается размещение средств фондов персональной ответственности";

- приказ Минкультуры России "Об утверждении формы свидетельства о внесении сведений о туроператоре (турагенте) в единый федеральный реестр туроператоров (турагентов) и порядка его выдачи";

- приказ Минкультуры России "Об утверждении порядка предоставления в электронном виде заявления турагента, а также иных документов необходимых для внесения сведений в единый федеральный реестр турагентов";

- приказ Минкультуры России "Об утверждении порядка предоставления бухгалтерской отчетности туроператорами, в отношении которых законодательством Российской Федерации не предусмотрено обязательное опубликование данных бухгалтерской отчетности на конец отчетного года";

- приказ Минкультуры России "Об утверждении типовых форм договора о реализации туристского продукта, заключаемого между туроператором и туристом и (или) иным заказчиком туристского продукта, и договора о реализации туристского продукта, заключаемого между турагентом и туристом и (или) иным заказчиком туристского продукта";

- приказ Минкультуры России "Об утверждении порядка размещения указанных сведений об условиях договора о реализации туристского продукта, оформленного в электронном виде, в единой информационной системе электронных путевок и перечня таких сведений";

- приказ Минкультуры России "Об утверждении требований к реестру электронных путевок";

- приказ Минкультуры России "Об утверждении порядка принятия решения об освобождении туроператора в сфере выездного туризма от уплаты взноса в фонд персональной ответственности на следующий календарный год";

- приказ Минкультуры России "Об утверждении порядка расчета туроператором нормативного соотношения собственных средств (капитала) и принятых обязательств (в том числе определение показателей, используемых для такого расчета)";

- приказ Минкультуры России "Об утверждении условий и форм представления отчетности туроператорами в сфере выездного туризма в виде электронных документов, контрольных соотношений ее показателей";

2. Внесения изменений в следующие нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти:

- постановление Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. N 590 "О Министерстве культуры Российской Федерации";

- постановление Правительства Российской Федерации от 18 июля 2007 г. N 452 "Об утверждении Правил оказания услуг по реализации туристского продукта";

- постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. N 901 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму";

- постановление Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2013 г. N 162 "Об утверждении Правил оказания экстренной помощи туристам и Правил финансирования расходов на оказание экстренной помощи туристам из компенсационного фонда";

- приказ Минтранса России от 28 июня 2007 г. N 82 "Об утверждении федеральных авиационных правил "Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей";

- приказ Минспорттуризма России от 26 сентября 2011 г. N 1117 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральным агентством по туризму государственной услуги по формированию и ведению единого федерального реестра туроператоров";

- приказ Федерального агентства по туризму от 4 августа 2009 г. N 175 "Об утверждении Порядка представления юридическими лицами, осуществляющими туроператорскую деятельность, бухгалтерской отчетности в Федеральное агентство по туризму и внесении изменений в Приказ Ростуризма от 10 мая 2007 г. N 28".