Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии на проект федерального закона N 386179-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О водоснабжении и водоотведении" и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования отношений между организациями, осуществляющими водоснабжение и водоотведение, и их абонентами)", внесенный депутатами Государственной Думы П.Р. Качкаевым, Е.Л. Николаевой, М.Л. Шаккумом, Р.Ф. Абубакировым, В.Е. Булавиновым, Б.К. Балашовым, С.П. Кузиным, А.Н. Ткачевым, В.В. Ивановым, А.Г. Сидякиным (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии
на проект федерального закона N 386179-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О водоснабжении и водоотведении" и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования отношений между организациями, осуществляющими водоснабжение и водоотведение, и их абонентами)",
внесенный депутатами Государственной Думы П.Р. Качкаевым, Е.Л. Николаевой, М.Л. Шаккумом, Р.Ф. Абубакировым, В.Е. Булавиновым, Б.К. Балашовым, С.П. Кузиным, А.Н. Ткачевым, В.В. Ивановым, А.Г. Сидякиным

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии рассмотрел проект федерального закона N 386179-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О водоснабжении и водоотведении" и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования отношений между организациями, осуществляющими водоснабжение и водоотведение, и их абонентами), внесенный депутатами Государственной Думы П.Р. Качкаевым, Е.Л. Николаевой, М.Л. Шаккумом, Р.Ф. Абубакировым, В.Е. Булавиновым, Б.К. Балашовым, С.П. Кузиным, А.Н. Ткачевым, В.В. Ивановым, А.Г. Сидякиным, в части вопросов ведения Комитета, и отмечает следующее.

В соответствии с пояснительной запиской, законопроект направлен на совершенствование правового регулирования в сфере водоснабжения и водоотведения, оптимизацию закрепленных в законе норм, в том числе с учетом решения проблем, выявленных при разработке подзаконных нормативных правовых актов.

В частности, существенной корректировке подвергается глава 5 закона "Обеспечение охраны окружающей среды в сфере водоснабжения и водоотведения". По мнению авторов законопроекта, данные изменения направлены, в первую очередь, на повышение эффективности охраны водных объектов, установление более четкого порядка в отношениях между абонентами и организациями, осуществляющими водоотведение. Также законопроектом предполагается совершенствование порядка контроля состава и свойств сточных вод.

В отношении организаций, осуществляющих водоотведение, законопроектом предполагается переход к нормированию сбросов сточных вод на основе технологических нормативов. В существующей системе нормирования используются рыбохозяйственные нормативы, достижение которых, по мнению авторов законопроекта, не только экономически нецелесообразно, но и технологически невозможно, поскольку требования к составу сточных вод по ряду показателей более жесткие, чем требованиях санитарных норм и правил по отношению к питьевой воде.

Предлагается использовать принципы нормирования, применяемые в Европейском союзе, установив нормативы и требования по очистке сточных вод в отношении азота, фосфора, показателей биологического и химического потребления кислорода, взвешенных веществ и микроорганизмов - веществ, на удаление которых технологически рассчитаны очистные сооружения населенных пунктов. Технологические нормативы в отношении этих показателей предлагается устанавливать исходя из показателей, достигаемых с применением наилучших доступных технологий. При этом ответственность организаций, осуществляющих очистку сточных вод населенных пунктов, должна быть ограничена достижением нормативов исключительно по перечисленным показателям. В отношении других загрязняющих веществ лимиты на сброс предлагается выдавать на длительный срок, исходя из объема фактического сброса за предшествующие годы.

В соответствии со статьей 23 Федерального закона "Об охране окружающей среды" нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, являющиеся одним из видов нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, устанавливаются исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов. Технологические нормативы устанавливаются на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов.

В то же время статьей 35 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) устанавливается, что нормативы допустимого воздействия на водные объекты разрабатываются на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах.

При этом ВК РФ не предусматривает учета при определении нормативов допустимого воздействия на водный объект технологических нормативов, что, по мнению авторов законопроекта, вступает в противоречие с Федеральным законом "Об охране окружающей среды". Таким образом, авторы законопроекта полагают, что при установлении нормативов допустимого воздействия на водные объекты не могут быть учтены экономические, социальные факторы, а также технологические возможности достижения устанавливаемых нормативов.

Для устранения такой коллизии законопроектом предлагается установить в ВК РФ (в статье 35) необходимость учета технологических нормативов при установлении нормативов допустимого воздействия на водные объекты.

С учетом того, что технологические нормативы работы очистных сооружений не гарантируют требуемой очистки стоков для каждого водного объекта с его индивидуальными особенностями, которые зависят от природного состава вод, предлагаемые изменения не соответствуют целям водного и природоохранного законодательства.

Также необходимо отметить, что до настоящего времени не разработаны соответствующие технические регламенты и технологические нормативы.

Законопроект вносит изменения в часть 2 статьи 1 Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении", в соответствии с которыми из сферы регулирования водного законодательства исключается сброс сточных вод в водный объект.

Это создает противоречие с ВК РФ, в соответствии с которым нормы, регулирующие отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения) и содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать Кодексу (часть 2 статьи 2 ВК РФ). Использование водных объектов для целей сброса сточных, в том числе дренажных, вод осуществляется с соблюдением требований, предусмотренных ВК РФ и законодательством в области охраны окружающей среды (статья 44 ВК РФ "Использование водных объектов для целей сброса сточных, в том числе дренажных, вод").

Законопроект исключается из ВК РФ возможность запрета на сброс сточных вод и (или) дренажных вод в водный объект на основании решения об отнесении водного объекта к рыбоохранной зоне или рыбохозяйственной заповедной зоне, принимаемого без учета социальных и экономических факторов и без согласования со всеми заинтересованными сторонами. По мнению авторов законодательной инициативы, при наличии необходимости установления запрета на сброс сточных вод, целесообразно обеспечивать такую возможность путем отнесения водного объекта к категории особо охраняемых водных объектов в установленном законодательством порядке.

Законопроект предусматривает исключение нормы статьи 60 ВК РФ, запрещающей при эксплуатации водохозяйственной системы сброс в водные объекты вредных веществ, для которых не установлены нормативы предельно допустимых концентраций. По мнению авторов законопроекта, данная норма допускает неоднозначную трактовку и является потенциально коррупциогенной.

Нельзя согласиться с таким предложением авторов, означающим, что степень очистки сбрасываемых в водный объект сточных вод должна соответствовать возможностям очистных сооружений, через которые происходит сброс.

Это напрямую противоречит базовым принципам водного законодательства - приоритету охраны водных объектов перед их использованием, а также принципу экономического стимулирования охраны водных объектов.

Целью установления в действующем законодательстве нормативов допустимого воздействия на водные объекты является рациональное использование водных ресурсов, а также сохранение водных объектов как важнейшей составной части окружающей среды, среды обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов.

Кроме того, чем лучше качество воды в водном объекте, из которого осуществляется забор воды для целей водоснабжения, тем меньше затраты на последующую водоподготовку. Таким образом, сохранение рыбопродуктивных свойств водных объектов наиболее обеспечивает качество вод для иных видов водопользования, в том числе для снабжения населения питьевой водой.

Предлагаемая же норма как следствие приведет к дестимулированию хозяйствующих субъектов к технологической модернизации, установке очистных сооружений и внедрению новой, в том числе инновационной продукции и технологий, позволяющих сократить негативное воздействие на окружающую среду.

Кроме того, положения законопроекта необходимо соотнести с внесенный Правительством Российской Федерации и принятым в первом чтении проектом федерального закона N 584587-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий", в котором предлагается применять меры государственного регулирования пропорционально оказываемому уровню негативного воздействия на окружающую среду объектами хозяйственной и иной деятельности. В связи с этим предусматривается дифференциация объектов хозяйственной и иной деятельности по трем категориям: экологически опасные объекты, объекты, оказывающие умеренное воздействие и объекты, оказывающие незначительное воздействие на окружающую среду. Указанным законопроектом предусматривается введение мер экономического стимулирования, в том числе льгот по плате за негативное воздействие для стимулирования снижения загрязнения окружающей среды.

Вводимая законопроектом новая статья 69 ВК РФ также устанавливает обязанность для абонентов организаций водно-коммунального хозяйства по возмещению указанного вреда, причиненного в результате несоответствия сточных вод абонента, принятых в централизованную систему водоотведения, установленным нормативам допустимых сбросов или лимитам на сбросы. Однако водным законодательством не регламентируются вопросы сбросов в централизованные системы канализации, а регламентируется порядок взимания платы за сбросы в водные объекты, соответственно положения законопроекта должны быть доработаны и в этой части.

Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды" негативное воздействие на окружающую среду является платным. При сбросе сточных вод сверх установленных нормативов и лимитов лицо, допустившее такое нарушение, также обязано возместить вред окружающей среде. Федеральными законами не урегулирован вопрос о том, как внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду учитывается при определении размера возмещения вреда окружающей среде.

Учитывая, что при сбросе сточных вод сверх установленных нормативов и лимитов расчет размеров платы и вреда производится на основе одних и тех же показателей (при этом с различными таксами), по мнению авторов законопроекта, целесообразно исключить дублирование ответственности, определив, что при внесении нарушителем водного законодательства платы за негативное воздействие на водный объект размер вреда дополнительно включает в себя только фактические затраты на восстановление нарушенного состояния водного объекта, с учетом понесенных убытков, в том числе, упущенной выгоды.

Указанные изменения необходимо соотнести с действующей методикой исчисления вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, в соответствии с которой исчисление размера вреда основывается на компенсационном принципе оценки и возмещения размера вреда

- по величине затрат, необходимых для установления факта причинения вреда и устранения его причин и последствий, в том числе затрат, связанных с разработкой проектно-сметной документации,

- затрат, связанных с ликвидацией допущенного нарушения и восстановлением состояния водного объекта до показателей, наблюдаемых до выявленного нарушения, а также для устранения последствий нарушения.

Объем вреда окружающей среде, причиненного загрязнением, во многом зависит от последствий такого загрязнения. Так, если загрязнена только вода, то вред рассчитывается по "водной" методике, а если загрязнение воды повлекло гибель кормовой базы рыб (планктона, бентоса), уничтожение нерестовых площадей, мест зимовки, гибель рыбы, других водных биоресурсов, то объем вреда рассчитывается по главе 2 методики, утвержденной Приказом Росрыболовства от 25.11.2011 г. N 1166, и включает расчет вреда от гибели указанных биоресурсов (с учетом потерь потомства), а также затраты на их воспроизводство.

Также законопроект урегулирует отношения, связанные с водоотведением поверхностных сточных вод с территории населенных пунктов. С этой целью вносятся соответствующие уточнения в статью 23 Федерального закона "Об охране окружающей среды".

Законопроект дополняет статью 44 Федерального закона "Об охране окружающей среды" положением о необходимости учитывать при планировании и застройке городских поселений обеспечения сбора и очистки дождевых, талых, и других поверхностных сточных вод, поступающих с территории поселения в водный объект или на водосборные площади, с использованием централизованных систем водоотведения.

Статьей 47 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" определяется порядок установления нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения. По мнению авторов законопроекта, установление таких нормативов не относится к предмету данного Федерального закона и вступает в противоречие с процедурами нормирования, предусмотренными Водным кодексом и Федеральным законом "Об охране окружающей среды". Кроме того, применение нормативов, разработанных исключительно исходя из необходимости сохранения водных биоресурсов, не учитывает технологические возможности очистных сооружений, социальные и экономические последствия их применения. В соответствии с законопроектом особенности нормирования сбросов сточных вод, связанные с необходимостью сохранения водных биоресурсов, учитываются в общем порядке при разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов и установлении нормативов допустимого воздействия на водные объекты.

Следует отметить, что положения Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" не противоречат Водному Кодексу и Федеральному закону "Об охране окружающей среды", а конкретизируют их некоторые положения. Согласно принципам водного законодательства все водные отношения осуществляются исходя из представления о водном объекте как о среде обитания водных биоресурсов. Совпадение процедур нормирования упомянутых законов нашли отражение в Методике от 17 декабря 2007 г. N 333, утвержденной приказом Минприроды России, где ПДК рыбохозяйственного значения применяются в расчетах величин НДС.

ПДК рыбохозяйственного значения направлены не только на сохранение водных биоресурсов, но и здоровья человека. Рыба, обитающая в загрязненном водоеме, аккумулирует в тканях и внутренних органах вредные вещества, а человек при употреблении ее в пищу получает отравление. В этой связи такая рыба будет исключена из экономического оборота как некачественный товар. Таким образом, налицо социальные и экономические последствия необходимости применения рыбохозяйственных ПДК.

Неясно соотношение упоминаемых в новой редакции статьи 47 схем комплексного использования и охраны водных объектов рыбохозяйственного значения с предусмотренными водным законодательством схемами комплексного использования и охраны водных объектов.

Кроме того, к сфере регулирования Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" не относится установление предлагаемого законопроектом "баланса интересов при использовании водных объектов в рыбохозяйственных целях, в целях питьевого водоснабжения и водоотведения, в целях промышленного производства и в других целях". Данный закон определяет требования к среде обитания водных биологических ресурсов, исходя из целей сохранения водных биоресурсов, обитающих в водных объектах постоянно и использующих воду для дыхания. Уязвимость водных биоресурсов к загрязнению водных объектов очевидна.

Также устраняются "избыточные, допускающие необоснованно широкую трактовку и потенциально коррупциогенные" нормы статьи 50 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" о необходимости согласования с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства деятельности по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, внедрению новых технологических процессов и осуществлению иной деятельности неограниченного круга лиц.

Такая позиция прогнозируемо приведет к массовому нарушению законодательства Российской Федерации, поскольку хозяйственная деятельность, оказывающая влияние на водные объекты и обитающие в них водные биоресурсы, не ограничивается жилищно-коммунальным хозяйством. Реализация пункта 2 статьи 50 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" в течение многих лет доказала высокую природоохранную эффективность в отношении обеспечения разработки и применения хозяйствующими субъектами наиболее безопасных для окружающей среды проектных решений.

Необходимо отметить, что перечень наилучших допустимых технологий (НДТ) потребует помимо разработки и внедрения этих технологий, изменения огромного количества нормативных и нормативных правовых актов, проведения государственной экологической экспертизы каждой из внедряемых технологий, для чего, по мнению экспертов, потребуется не менее 5 лет.

Поскольку авторы Законопроекта ссылаются на применение при его разработке опыта Европейского Союза, необходимо отметить, что в этих странах наряду с НДТ применяются "критерии качества воды", близкие к санитарно-гигиеническим требованиям в целом (питьевая вода), но вводящие более жесткие требования в отдельных случаях. Страны ЕС осуществляли введение норм по применению НДТ в зависимости от технологического развития от 5 до 15 лет.

Необходимо отметить, что требования ВТО диктуют использование как нормирования воздействия предприятий на окружающую среду, так и применение наилучших технологий одновременно. В этой связи изменение законодательства Российской Федерации в части исключения возможности необоснованного применения нормативов качества воды для условий рыбохозяйственного водопользования и перехода к нормированию по аналогии с требованиями в странах ЕС в настоящее время преждевременно.

Анализ правоприменительной практики показывает, что предъявление требований по соблюдению рыбохозяйственных ПДК непосредственно к качеству сбрасываемых сточных вод является неправомерным, так как данный рыбохозяйственный норматив устанавливается для природных вод водных объектов рыбохозяйственного значения.

В этой связи направление совершенствования законодательного регулирования должно быть ориентировано на четкое разграничение нормативов качества воды по разным категориям водных объектов.

Предлагаемые рассматриваемым законопроектом изменения в статью 43 Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении" уже внесены Федеральным законом "О внесении изменений в статью 23 Земельного кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", принятым Государственной Думой в третьем чтении 17 декабря 2013 года.

На основании изложенного, Комитет по природным ресурсам, природопользованию и экологии считает возможным предложить авторам доработать рассматриваемый проект федерального закона до первого чтения с учетом вышеперечисленных замечаний к нему.

Председатель комитета

В.И. Кашин