Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству по проекту федерального закона N 616939-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" - внесен депутатами Государственной Думы В.Б. Кидяевым, А.Л. Бурковым, Е.А. Вторыгиной, В.В. Кабановой, В.А. Казаковым, В.М. Кононовым, Н.В. Панковым, П.И. Пимашковым, М.Н. Сергуновой, М.Б. Терентьевым, В.Ф. Шрейдером, В.Е. Булавиновым, О.Г. Борзовой, Н.В. Герасимовой, членами Совета Федерации В.С. Тимченко, С.М. Киричуком, Д.И. Азаровым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
по проекту федерального закона N 616939-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации"
- внесен депутатами Государственной Думы В.Б. Кидяевым, А.Л. Бурковым, Е.А. Вторыгиной, В.В. Кабановой, В.А. Казаковым, В.М. Кононовым, Н.В. Панковым, П.И. Пимашковым, М.Н. Сергуновой, М.Б. Терентьевым, В.Ф. Шрейдером, В.Е. Булавиновым, О.Г. Борзовой, Н.В. Герасимовой, членами Совета Федерации В.С. Тимченко, С.М. Киричуком, Д.И. Азаровым

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 616939-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы В.Б. Кидяевым, А.Л. Бурковым, Е.А. Вторыгиной, В.В. Кабановой, В.А. Казаковым, В.М. Кононовым, Н.В. Панковым, П.И. Пимашковым, М.Н. Сергуновой, М.Б. Терентьевым, В.Ф. Шрейдером, В.Е. Булавиновым, О.Г. Борзовой, Н.В. Герасимовой, членами Совета Федерации В.С. Тимченко, С.М. Киричуком, Д.И. Азаровым (далее - Законопроект), и сообщает следующее.

Законопроектом в числе прочего предлагается дополнить Земельный кодекс Российской Федерации статьей 10.1, предусматривающей возможность перераспределения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений, установленные настоящим Кодексом, в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (далее - Закона N 131-ФЗ).

Комитет считает необходимым отметить, что в соответствии со статьей 11 Земельного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Пунктом 2 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривается, что органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ установлено, что законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 части 1 статьи 17 и частью 10 статьи 35 Закона N 131-ФЗ.

Таким образом, исходя из положений части 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ законами субъекта Российской Федерации не могут быть перераспределены полномочия по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Кроме того, следует учитывать, что предметом регулирования статьи 17 Закона N 131-ФЗ является осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. В этой связи в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, в соответствии с законами субъекта Российской Федерации могут быть перераспределены только полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Так, к вопросам местного значения муниципальных образований относятся резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля (пункт 20 части 1 статьи 14, пункт 15 части 1 статьи 15, пункт 26 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ).

Вместе с тем, в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации органы местного самоуправления наделены рядом полномочий, которые не относятся к вопросам местного значения. К таковым можно отнести выбор земельных участков для строительства (пункт 2 статьи 31), информирование населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (пункт 3 статьи 31), принятие решений о предварительном согласовании места размещения объекта (пункт 6 статьи 31), установление предельных размеров земельных участков, предоставляемых в собственность граждан для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства (пункт 1 статьи 33), утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории при предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством (пункт 4 статьи 34). Кроме того, с 1 марта 2015 года в связи со вступлением в силу отдельных положений Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" органы местного самоуправления наделяются дополнительными полномочиями в области земельных отношений, в частности, по установлению сервитутов в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (статья 39.26), заключению соглашений о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности (статья 39.29), по выдаче разрешений на использование земель и земельных участков (статья 39.33).

Таким образом, принимая во внимание, что все указанные полномочия не относятся к вопросам местного значения, не представляется возможным определить, каким образом данные полномочия могут быть перераспределены на основании части 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, не распространяющей свое действие на иные полномочия, помимо полномочий по решению вопросов местного значения.

Статьей 4 Законопроекта в Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 137-ФЗ) также вносятся изменения, предусматривающие возможность перераспределения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений, установленные данным законом, в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ.

Следует отметить, что в соответствии с пунктом 10 статьи 3 Закона N 137-ФЗ органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов наделены полномочиями по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. В связи со вступлением в силу отдельных положений Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" Закон N 137-ФЗ дополнен статьей 3.3, предусматривающей осуществление полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, органами местного самоуправления городских и сельских поселений.

Как следует из положений статей 14 - 16.2 Закона N 131-ФЗ распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, не относится к числу вопросов местного значения муниципальных образований.

В соответствии с частью 1 статьи 19 Закона N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с Законом N 131-ФЗ к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Таким образом, распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, относится к числу отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления, что подтверждается правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в определении от 15 января 2008 года N 219-О-О, в связи с чем возможность применения к указанным полномочиям положений части 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ представляется сомнительной, поскольку, как указывалось выше, данной статьей регулируется только осуществление полномочий по решению вопросов местного значения.

Кроме того, следует обратить внимание, что исходя из положений статьи 4 Законопроекта, для целей перераспределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления предлагается применить именно порядок, предусмотренный частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, которым решаются исключительно процедурные вопросы перераспределения полномочий. Вместе с тем, Главой 4 Закона N 131-ФЗ предусматривается право органов государственной власти наделить органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и не устанавливается возможность перераспределения таких полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены на основании федерального закона. Таким образом, в настоящее время норма права, позволяющая перераспределить отдельные государственные полномочия, которыми органы местного самоуправления наделены на основании федерального закона, отсутствует.

Статьями 5 и 6 Законопроекта предусматривается внесение изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" в части перераспределения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ.

По мнению Комитета, в дополнительном обосновании нуждается возможность перераспределения всех без исключения полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, в частности, например, по проведению публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (статья 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации) либо по вопросу предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (статья 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации). В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 года N 931-О-О отмечено, что будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования.

В этой связи возникает опасение, что при организации публичных слушаний органами государственной власти субъектов Российской Федерации не всегда будет обеспечена возможность проведения таких слушаний именно на территории соответствующего муниципального образования и в связи с этим, легко доступное участие в таких публичных слушаниях граждан, интересы которых затрагиваются при принятии тех или иных градостроительных решений применительно к территории конкретного муниципального образования.

Председатель Комитета

А.Ю. Русских