Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 500338-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части отнесения к вопросам местного значения муниципальных образований привлечения охранных предприятий для обеспечения порядка)", внесенный депутатом Государственной Думы А.К. Луговым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 500338-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части отнесения к вопросам местного значения муниципальных образований привлечения охранных предприятий для обеспечения порядка)",
внесенный депутатом Государственной Думы А.К. Луговым

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 22 мая 2014 года (протокол N 171, пункт 54) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 500338-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части отнесения к вопросам местного значения муниципальных образований привлечения охранных предприятий для обеспечения порядка), внесенный депутатом Государственной Думы А.К. Луговым.

Законопроектом предлагается дополнить часть 1 статьи 14, часть 1 статьи 15 и часть 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) новыми положениями и отнести к вопросам местного значения городских поселений, муниципальных районов и городских округов привлечение к охране муниципального имущества и (или) обеспечению порядка организаций, имеющих право на оказание охранных услуг в соответствии с законом. Также законопроектом предусматривается внесение взаимосвязанного изменения в пункт 5 части 3 статьи 3 Закона Российской Федерации от 11 марта 1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон об охранной деятельности).

В связи с данной законодательной инициативой Комитет отмечает следующее.

Согласно пояснительной записке законопроект обосновывается тем, что несмотря на закрепленное в Конституции Российской Федерации право органов местного самоуправления осуществлять охрану общественного порядка в законодательстве предусмотрена только одна форма его обеспечения - силами муниципальной милиции, которой в настоящее время нет. Автор полагает, что принятие законопроекта позволит восполнить указанный пробел и будет способствовать поддержанию установленного порядка на территории муниципального образования.

Однако, по мнению Комитета, доводы автора законопроекта не могут быть признаны в полной мере обоснованными.

Так, в соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, помимо организации общественного порядка муниципальной милицией на территории муниципального района и городского округа, к вопросам местного значения поселений и городских округов отнесены и другие вопросы в данной сфере, такие как, оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин, а к вопросам местного значения внутригородских районов - создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.

Кроме того, необходимо учитывать, что в соответствии с положениями статьи 3 Закона об охранной деятельности организациям, осуществляющим частную охранную деятельность, предоставляется право содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, а частным детективам предоставляется право содействовать правоохранительным органам в предупреждении и раскрытии преступлений, предупреждении и пресечении административных правонарушений в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Порядок оказания такого содействия урегулирован постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности". Указанным постановлением предусмотрено, что частные охранные организации участвуют в охране общественного порядка на основании соглашения, заключенного с соответствующим правоохранительным органом (его структурным подразделением). При этом следует отметить, что вопрос о предоставлении частным охранным организациям права осуществления охраны общественного порядка на основании соглашения с органами местного самоуправления без участия правоохранительных органов требует более существенных изменений законодательства, чем это предусмотрено законопроектом, и в целом представляется недопустимым.

Тем самым, по мнению Комитета, законодательством Российской Федерации органам местного самоуправления предоставлены необходимые права и возможности по организации охраны общественного порядка на территории соответствующего муниципального образования, а частным охранным организациям - право участвовать в охране общественного порядка.

При решении вопроса организации охраны муниципального имущества путем привлечения частной охранной организации, по нашему мнению, необходимо руководствоваться тем, что органы местного самоуправления и в настоящее время способны его решить в гражданско-правовом порядке с соблюдением требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд.

Также следует отметить, что согласно статье 1 законопроекта изменения затрагивают вопросы местного значения городских поселений, муниципальных районов и городских округов. Вместе с тем, статья 2 законопроекта позволяет частным охранным организациям обеспечивать порядок на территории всех муниципальных образований, к которым согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ относятся не только городские поселения, муниципальные районы, городские округа, но и сельские поселения, городские округа с внутригородским делением, внутригородские районы, внутригородские территории городов федерального значения. Таким образом, законопроект содержит внутреннее противоречие.

Кроме того, предлагаемые законопроектом изменения повлекут за собой новые расходные обязательства для органов местного самоуправления. Вместе с тем, в соответствии со статьей 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации принимаемый закон, предусматривающий увеличение расходных обязательств публично-правовых образований (в том числе муниципальных образований) по существующим видам расходных обязательств либо введение новых видов расходных обязательств, которые до этого не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств. Однако в рассматриваемом законопроекте указанные требования законодательства не учтены.

Согласно статье 9 Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ, финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом. Расширение перечня вопросов местного значения без решения вопроса достаточного финансового обеспечения исполнения нового полномочия, по мнению Комитета, нарушает принципы разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти. В связи с этим установление новых полномочий за органами местного самоуправления должно сопровождаться внесением соответствующих изменений в бюджетное и налоговое законодательство в части увеличения доходной базы местных бюджетов. Однако рассматриваемым законопроектом указанные положения также не учтены.

С учетом изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления не поддерживает принятие проекта федерального закона N 500338-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части отнесения к вопросам местного значения муниципальных образований привлечения охранных предприятий для обеспечения порядка), внесенного депутатом Государственной Думы А.К. Луговым, и рекомендует Государственной Думе отклонить указанный законопроект при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев