Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по образованию от 20 ноября 2014 г. Протокол N 60-5 (шестого созыва) на проект федерального закона N 336605-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" в части норматива финансового обеспечения за счет средств федерального бюджета обучения по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам высшего образования", внесенный депутатами Государственной Думы И.И. Мельниковым, О.Н. Смолиным, Г.А. Зюгановым, А.А. Андреевым, М.Н. Берулавой, А.А. Кравцом, Н.В. Разворотневым, С.Н. Решульским, В.Е. Шудеговым, Б.В. Иванюженковым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по образованию
от 20 ноября 2014 г. Протокол N 60-5
(шестого созыва)
на проект федерального закона N 336605-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" в части норматива финансового обеспечения за счет средств федерального бюджета обучения по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам высшего образования", внесенный депутатами Государственной Думы И.И. Мельниковым, О.Н. Смолиным, Г.А. Зюгановым, А.А. Андреевым, М.Н. Берулавой, А.А. Кравцом, Н.В. Разворотневым, С.Н. Решульским, В.Е. Шудеговым, Б.В. Иванюженковым

Досье на проект федерального закона

Законопроектом предусмотрено изменение методики исчисления норматива финансового обеспечения обучения студентов по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам высшего образования за счет средств федерального бюджета.

В соответствии с действующей нормой части 2 статьи 100 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об образовании) установлен норматив бюджетного обеспечения не менее 800 студентов на 10 тысяч населения в возрасте от 17 до 30 лет.

Авторами законопроекта предлагается поэтапно установить с 1 сентября 2018 года норматив численности в 220 студентов на 10 тысяч совокупного населения Российской Федерации. Таким образом, авторы законопроекта предлагают вернуться к модели расчета финансового обеспечения получения гражданами высшего образования за счет средств федерального бюджета, действовавшей до вступления в силу Федерального закона об образовании, в соответствии с которой данный норматив составлял 170 студентов на каждые 10 тысяч человек, проживающих в Российской Федерации.

Комитет Государственной Думы по образованию отмечает, что такая модель обеспечения финансовых гарантий получения бесплатного на конкурсной основе высшего образования не учитывает возможного изменения возрастной структуры населения (изменения соотношения численности населения различных возрастных групп), которое представляется значительным в связи с тем, что основной приток поступающих в образовательные организации высшего образования на места, финансируемые за счет средств федерального бюджета, составляют лица в возрасте 17 - 30 лет. В случае уменьшения численности населения данной возрастной группы в общей структуре населения Российской Федерации указанный показатель государственной гарантии может необоснованно увеличиться.

Так, в результате демографических процессов 1990-х годов, при совокупном действии низкой рождаемости и высокой смертности населения, в настоящее время наблюдается тенденция изменения возрастной структуры населения, выраженная в сокращении доли молодежи в общей численности населения. Прогнозные данные Росстата о численности населения различных возрастных категорий свидетельствуют о значительном сокращении численности населения в возрасте 17 - 30 лет: 2011 год - 31,145 млн. человек; 2013 год -29,281 млн. человек; 2016 год - 25,561 млн. человек. При этом общая численность населения Российской Федерации останется стабильной.

Сокращение разрыва между численностью тех, кто подает заявления на бюджетные места, и численностью тех, кто по результатам конкурсных испытаний зачисляется на бюджетные места, повлечет следующие негативные последствия:

возможность нулевого или отрицательного конкурса на прием (число поданных заявлений равно или меньше контрольных цифр приема на данную специальность);

снижение общего уровня общеобразовательной подготовки выпускников общеобразовательных учреждений, зачисленных в вузы, и, как следствие, снижение среднего уровня освоения образовательных программ высшего образования;

увеличение числа выпускников образовательных организаций высшего образования, которые не смогут трудоустроиться или трудоустроятся не по полученной специальности.

Государственная гарантия в предлагаемом авторами законопроекта виде была введена в 1996 году, при этом до 2010 года она действовала в основном адекватно в отношении общей численности населения (например, в 1997 году соотношение величины бюджетного приема и выпуска из школ составило 45%, в 1999 году - 40%, в 2002 году - 39%, в 2005 году - 40%).

В 2009 и 2010 годах соотношение величины бюджетного приема и школьного выпуска составило уже 56%. В 2013 году это соотношение составило 73% и в дальнейшем будет находиться в интервале от 70 до 80% (без учета выпускников образовательных учреждений среднего профессионального образования).

Приведенные факты свидетельствуют об отсутствии какой-либо необходимости изменения подхода к расчету рассматриваемого показателя минимальной численности студентов образовательных организаций высшего образования, обучающихся за счет средств федерального бюджета.

Закрепленный Федеральным законом об образовании подход является более гибким, позволяет учитывать изменение структуры населения Российской Федерации в разрезе возрастных групп, опирается на расчеты минимальной численности студентов, обучающихся за счет средств федерального бюджета, исходя из возрастной группы, обеспечивающей основной приток обучающихся в вузах, - группы в возрасте от 17 до 30 лет. Установленный в настоящее время уровень государственной гарантии (не менее 800 человек в расчете на каждые 10 тыс. человек населения в возрасте от 17 до 30 лет) позволит учесть колебания численности рассматриваемой возрастной когорты в общей численности населения Российской Федерации, и тем самым оптимизировать число обучающихся, сохранить конкурсный прием в высшие учебные заведения и за счет этого обеспечить качество высшего профессионального образования в Российской Федерации.

При этом необходимо иметь в виду, что действующая в настоящее время норма закрепляет только механизм расчета минимального количества лиц, обучающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего образования за счет средств федерального бюджета, и не препятствует поступлению в вузы лиц других возрастных категорий, прошедших конкурсный отбор и имеющих право на получение высшего образования за счет бюджетных средств. Предлагаемая норма не устанавливает верхних границ объема подготовки кадров с высшим образованием за счет средств федерального бюджета и не ограничивает возраста поступления.

Комитет Государственной Думы по образованию отмечает, что авторами законопроекта не учитывается демографическая ситуация в стране и долговременные тренды. За счет значительного снижения в последние годы численности обучающихся в учреждениях общего образования количество бюджетных мест в государственных и муниципальных образовательных организациях высшего образования превосходило число выпускников XI классов.

Комитет Государственной Думы по образованию также отмечает, что в соответствии с действующим законодательством подготовка профессиональных кадров за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе подготовка специалистов с высшим образованием, осуществляется в настоящее время на основе государственного задания, сформированного с учетом прогнозных потребностей российской экономики в профессиональных кадрах различной квалификации. Предлагаемое авторами законопроекта увеличение объемов подготовки специалистов с высшим образованием по государственному заданию за счет средств федерального бюджета не увязано с кадровыми потребностями предприятий и организаций реального сектора национальной экономики, со структурой рабочих мест на рынке труда и динамикой ее изменения.

В настоящее время на рынке труда наблюдается устойчивый дисбаланс спроса и предложения рабочей силы: дефицит квалифицированных кадров рабочих профессий и специалистов среднего звена и избыток специалистов с высшим образованием.

Согласно прогнозным данным по развитию российской экономики на среднесрочную перспективу, а также сравнительным данным по развитию экономик ведущих стран мира, в структуре занятости на рынке труда на протяжении значительного периода будет сохраняться заметная доля рабочих мест, не требующих для своего занятия наличия высшего профессионального образования.

В рассматриваемом законопроекте не предусмотрена взаимосвязь увеличения числа студентов, обучающихся за счет средств федерального бюджета в образовательных организациях высшего образования, с кадровыми потребностями предприятий и организаций реального сектора национальной экономики, со структурой рабочих мест на рынке труда и динамикой ее изменения.

Подготовка избыточного для экономики количества специалистов с высшим образованием может создать повышенное социальное напряжение у молодежи в связи с невозможностью трудоустройства в соответствии с полученным уровнем образования и имеющейся специальностью. Принятие данного законопроекта не будет способствовать качественной, соответствующей современным производственным требованиям подготовке специалистов и в целом повышению качества высшего образования в стране.

Законопроект является затратным. Как следует из пояснительной записки к законопроекту, его реализация потребует поэтапного увеличения финансовых обязательств государства, которое достигнет в 2018/2019 учебном году почти 70 %. При подготовке данного законопроекта авторами не учтена статья 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой законопроект должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых расходов.

Правительство Российской Федерации не поддерживает данный законопроект, мотивируя тем, что использование предлагаемого законопроектом подхода к установлению государственной гарантии вызовет значительное изменение соотношения бюджетного приема в образовательные организации высшего образования и численности граждан в возрасте от 17 до 30 лет (в 2015 году прием достигнет уровня 100 % от общего числа выпускников общеобразовательных организаций), что повлечет невыполнение конституционного принципа конкурсности приема в образовательные организации высшего образования, нарушение законодательной гарантии зачисления лиц, наиболее подготовленных к освоению образовательных программ высшего образования, и как следствие, - падение качества образования.

Учитывая вышеизложенное, Комитет не поддерживает концепцию законопроекта.

На представленный законопроект поступили отзывы от:

- законодательных (представительных) органов государственной власти 23 субъекта Российской Федерации, из них 9 отрицательных;

- высших исполнительных органов государственной власти 42 субъектов Российской Федерации, из них 32 отрицательных.

При этом законопроект поддержал 1 субъект Российской Федерации, не поддержали - 7 субъектов Российской Федерации.

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на данный законопроект содержит замечания.

Комитет Государственной Думы по образованию рекомендует проект федерального закона N 336605-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" в части норматива финансового обеспечения за счет средств федерального бюджета обучения по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам высшего образования" отклонить в первом чтении.

Председатель Комитета

В.А. Никонов