Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 555159-6 "О внесении изменения в статью 12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в части расширения перечня оснований досрочного прекращения полномочий депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации)", внесенный Законодательным Собранием Калужской области (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 555159-6 "О внесении изменения в статью 12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в части расширения перечня оснований досрочного прекращения полномочий депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации)",
внесенный Законодательным Собранием Калужской области

Досье на проект федерального закона

Проектом федерального закона N 555159-6 "О внесении изменения в статью 12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предлагается дополнить статью 12 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) положением, согласно которому депутат, в отношении которого политической партией принято решение о прекращении его членства в данной партии в порядке, предусмотренном уставом партии (исключенный из партии), досрочно прекращает свои депутатские полномочия.

В связи с данной законодательной инициативой Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления отмечает следующее.

Статья 12 Федерального закона N 184-ФЗ содержит исчерпывающий перечень ограничений, связанных с депутатской деятельностью.

В соответствии со статьей 21 Федерального закона от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях" условия и порядок приобретения и утраты членства в политической партии регулируется исключительно уставом политической партии. Учитывая данное обстоятельство, предлагаемые изменения могут привести к чрезмерному партийному давлению на депутата и злоупотреблениям со стороны руководящих органов партии при решении вопроса об исключении депутата из состава членов партии. Вместе с тем политическая партия самостоятельно формирует список кандидатов в депутаты, обладая при этом необходимыми полномочиями с тем, чтобы на этапе составления списка кандидатов исключить лиц в силу личных качеств недостойных избрания депутатом.

Предложенные законопроектом изменения не согласуются с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, отраженной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 28.02.2012 N 4-П "По делу о проверке конституционности пункта 1.1 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобой гражданки Т.И. Романовой" (далее - Постановление КС РФ N 4-П). В указанном Постановлении рассматривается вопрос о конституционности досрочного прекращения депутатских полномочий в связи с выходом депутата из политической партии, в составе списка которой он был избран в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, и исключением его из фракции.

В частности в Постановлении КС РФ N 4-П отмечается, что в Российской Федерации депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти становятся носителями государственной власти в силу принципов народного суверенитета и многопартийности, в результате свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа и осуществляют свои полномочия на основе принципа независимости парламентария - в пределах и формах, определяемых Конституцией Российской Федерации и конкретизирующими ее законами.

Эти конституционные принципы, также как и конституционные гарантии права на объединение и права избирать и быть избранным в органы государственной власти в полной мере распространяются на организацию законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и предопределяют содержание законодательства, регулирующего их полномочия, порядок формирования и функционирования, организационную структуру и процедуры деятельности, а также правовое положение депутатов и парламентских фракций, в том числе в их отношениях с политическими партиями, деятельность которых, в свою очередь, непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти.

В силу статей 13 и 30 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 1 (часть 1), 2, 15 (часть 2) и 19 (части 1 и 2) в сложной системе отношений, порождаемых выдвижением политической партией списка кандидатов в депутаты на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти (с участием партии в целом, самих кандидатов, а также избирателей), реализация избирательных прав граждан, включенных в этот список, основывается на принятом политической партией решении.

Соответственно, при формировании списка кандидатов в депутаты политическая партия должна действовать ответственно и учитывать, что включение в него конкретных лиц влечет возникновение определенных правоотношений с участием этих лиц, в том числе обусловленных их вхождением в качестве депутатов во фракцию данной политической партии.

Поскольку результаты выборов определяет исключительно голосование избирателей, ни сама политическая партия, ни тем более ее фракция в парламенте не вправе по своему усмотрению менять его итоги, принимая в дальнейшем в отношении лиц, избранных депутатами по списку кандидатов, выдвинутому данной политической партией, решения, последствием которых будет прекращение депутатских полномочий, - иное было бы несовместимо с принципом народовластия и конституционно-правовой природой активного и пассивного избирательного права.

Исходя из этого устанавливаемые федеральным законодателем основания, порядок и условия досрочного прекращения депутатских полномочий не должны приводить к ограничению прав регионального депутата, который является представителем всех граждан, проживающий в субъекте Российской Федерации, и при этом он связан лишь Конституцией Российской Федерации и своей совестью (принцип так называемого свободного мандата).

Независимость депутата предполагает его свободу от чьих бы то ни было указаний, возможность беспрепятственного осуществления полномочий, недопустимость неправомерного вмешательства в его деятельность, свободу от различных форм группового давления - партийного, корпоративного, регионального, местнического и т.п. Депутат наделяется независимостью для того, чтобы он мог адекватно выполнять политическую волю избравшего его народа.

В Постановлении КС РФ N 4-П подчеркивается, что принципиально важной является взаимосвязь депутата и граждан, интересы которых он представляет, опосредуемая деятельностью политических партий, что, однако, не может означать подчинение депутата той политической партии, по списку которой он был избран, как организации, имеющей собственные (групповые) интересы, - подобная юридическая конструкция (принцип так называемого императивного мандата) не соответствовала бы конституционному определению парламента Российской Федерации как законодательного органа Российской Федерации, представляющего интересы всего российского народа, и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации как представляющего интересы всех граждан, проживающих в данном субъекте Российской Федерации.

Принятие законопроекта, по мнению Комитета, приведет в конечном итоге к изменению результатов волеизъявления избирателей, проголосовавших за участие определенных кандидатов от политической партии в деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, что несовместимо с принципом народовластия и конституционно-правовой природой активного и пассивного избирательного права.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рекомендует Государственной Думе при рассмотрении в первом чтении отклонить проект федерального закона N 555159-6 "О внесении изменения в статью 12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в части расширения перечня оснований досрочного прекращения полномочий депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации), внесенный Законодательным Собранием Калужской области.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев