Пояснительная записка к проекту Федерального закона N 714071-6 "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации" (далее - законопроект) содержит предложения об уточнении некоторых понятий, применяемых в целях водного законодательства, перечня объектов водных отношений, положения о необходимости применения отказа в приобретении и продлении права пользования водным объектом, а также требования к охране водных объектов от истощения водных ресурсов.

Законопроект направлен на укрепление законодательной базы, регулирующей отношения в области использования и охраны водных объектов, обеспечение неистощительного рационального использования и охрану водных объектов и водных ресурсов, защиту прав граждан на доступ к воде и охрану их здоровья, а также на благоприятную водную среду и защиту прав других лиц.

Водный кодекс Российской Федерации (далее - Водный кодекс) содержит ряд пробелов и неприемлемых положений.

1. Прежде всего, в этом законодательном акте не установлены требования к охране водных объектов от истощения их водных ресурсов.

Достаточно обратить внимание на определение понятия "водные ресурсы", указанное в пункте 3 статьи 1. Здесь под водными ресурсами подразумеваются поверхностные и подземные воды, которые находятся в водных объектах и используются или могут быть использованы.

Такое определение, во-первых, отнесено к определенным территориям и не связано с объектом регулирования водных отношений, имея в виду, что объектами таких отношений выступает водный объект или его часть.

Во-вторых, "поверхностные и подземные воды, которые находятся в водных объектах" не являются главным признаком их водных ресурсов, поскольку количество воды, которую можно изъять из водного объекта, зависит, прежде всего, от восполнения притоком воды в такой водный объект за соответствующий учетный период.

В-третьих, такое определение как "поверхностные и подземные воды, которые., используются" означает правомерность изъятия воды из водного объекта даже в условиях прогрессирующего снижения минимального расхода воды в реке либо устойчивого сокращения запасов воды в водоеме или подземном водном объекте, то есть, в условиях процесса истощения водных ресурсов. Из этого определения можно сделать вывод о том, что водные ресурсы в природных водных объектах являются неограниченными, а необходимость их охраны от истощения является излишней.

На самом деле водные ресурсы водных объектов являются возобновляемыми, но ограниченными и нуждающимися в правовом регулировании их использования. В противном случае, не исключается не только их истощение, но и загрязнение водных объектов с далеко идущими экологическими и экономическим последствиями. Например, снижение расходов водотоков ниже их минимального значения может оказать негативное влияния на состояние экосистемы водных объектов, надежность водоснабжения, условия судоходства и др. Аномальное устойчивое снижение напоров водоносных горизонтов является признаком истощения их водных ресурсов, которое может привести к нарушению режимов водоснабжения населения, объектов экономики и необходимости строительства дорогостоящих групповых водопроводов с забором воды из удаленных источников.

Таким образом, под водными ресурсами водного объекта следует понимать количество воды, забор (изъятие) которого в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, осуществления хозяйственной и иной деятельности допускается в объеме, восполняемом притоком воды в водный объект за соответствующий использованию учетный период.

2. В целях предотвращения истощения водных ресурсов водных объектов, их расточительного использования, необходимости охраны водных объектов от загрязнения, а также приоритетного их использования для нужд обороны страны и безопасности государства, иных государственных и муниципальных нужд, настоящим законопроектом предлагается ограничить права граждан и юридических лиц в форме отказа в приобретении и продлении права пользования водным объектом в случаях, указанных в пункте 3 статьи 1 законопроекта.

Такие ограничения прав граждан и юридических лиц в соответствии с Конституцией Российской Федерации (часть 3 статьи 55) являются правомерными, поскольку они направлены на охрану здоровья населения, обеспечение обороны страны и безопасности государства, а также предотвращение причинения вреда окружающей среде и нарушению прав других лиц.

Проблема текущего регулирования использования ресурсов поверхностных вод в сезоны засушливых лет разрешалась в оперативном порядке за счет попусков воды из водохранилищ или посредством снижения объемов забора воды из отдельных водных объектов или их части. Прогрессирующее ухудшение водного режима подземных водных объектов в последние годы охватило подавляющее количество густонаселенных регионов страны. Предотвращение истощения ресурсов подземных вод и необходимость государственного регулирования их использования - одна из неотложных задач органов государственной власти.

В соответствии с данными, содержащимися в Государственных докладах о состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации за 2003-2009 годы, на территориях (от Ленинградской до Иркутской области), где подземные воды являются основным или единственным источником питьевого водоснабжения, в водоносных горизонтах продолжают формироваться крупные (региональные) депрессионные воронки. Площади некоторых из них составляют до 5 млн. гектаров, а снижение уровня воды в центре таких воронок составляет от 25 до 130 м (гг. Брянск, Курск, Орёл, Москва, Санкт-Петербург, Калужская, Владимирская, Тульская, Томская области, Краснодарский, Красноярский, Ставропольский края, Республики Дагестан и Алтай). Указанные параметры снижения уровней (напоров) подземных вод указывают на истощение ресурсов пресных подземных вод, о реальной угрозе лишения граждан права на доступ к воде, их права на жизнь.

Такие процессы вызывают, прежде всего, необходимость углубления эксплуатационных скважин на воду либо увеличения длины водоподъемных труб. Например, ещё 30 лет назад на водозаборе подземных вод в городе Жуковском Московской области погружные насосы были смонтированы на глубине 18 метров, а в настоящее время находятся на глубине 90 метров. Ещё 30 лет тому назад в центре города Раменское Московской области было озеро, а в настоящее время в результате неоправданного забора воды из нижележащих водоносных горизонтов и, как следствие, снижения уровня воды в них оно осушено и на его акватории обустроен парк.

Превышение объемов забора подземных вод над их водными ресурсами повлекло за собой превращение напорных вод в безнапорные, к провалу в питьевые горизонты грязных грунтовых вод, осушению озер и болот и другие негативные процессы.

Федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо принять неотложные меры по предотвращению прогрессирующего процесса истощения водных ресурсов подземных водных объектов.

К сожалению, истощение водных ресурсов водных объектов до настоящего времени не объявлено предметом водного законодательства и поэтому охрана водных ресурсов от истощения до настоящего времени не регулируются правилами охраны водных объектов.

В Водном кодексе отсутствуют требования об отказе в приобретении и продлении права пользования водным объектом.

Такой пробел может повлечь за собой неограниченное использование водных ресурсов вплоть до их полного истощения, а также неуправляемое загрязнение водных объектов, ущемление прав других лиц.

В целях охраны здоровья граждан и защиты их жизни, обеспечения рационального использования водных ресурсов, предотвращения загрязнения водных объектов, истощения водных ресурсов и причинения вреда окружающей среде пунктом 3 законопроекта предлагается дополнить Водный кодекс статьей 23.1 в которой запретить изъятие (забор) воды из водного объекта или его части в объемах, превышающих их водные ресурсы и установить следующие основания для отказа в приобретении права пользования водным объектом:

1) отсутствие резерва водных ресурсов;

2) необходимость использования водного объекта или его части для целей обороны, безопасности государства, других государственных и муниципальных нужд;

3) запрещение использования водного объекта или его части в соответствии с законодательством Российской Федерации;

4) ограничения использования трансграничного водного объекта, установленные международным договором Российской Федерации;

5) если состояние сооружений, технических средств либо устройств, необходимых для осуществления водопользования, не отвечает установленным требованиям и их эксплуатация может повлечь за собой причинение вреда здоровью людей и окружающей среде;

6) отсутствие условий для организации зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения;

7) отсутствие доступа к береговым и плавучим устройствам для приема всего объема отходов производства и потребления, образующихся на судах и объектах;

8) отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы на проект строительства (реконструкции) хозяйственных и иных объектов, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации являются объектами государственной экологической экспертизы.

Частью 2 пункта 3 законопроекта предусматривается необходимость отказа в продлении договора водопользования или заключении такого договора, а равно в получении нового решения на пользование водным объектом тем водопользователям, у которых срок действия договора водопользования и (или) решения на пользование водным объектом истекает в случаях:

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду имеется ввиду часть 2 проектируемой статьи 23.1

предусмотренными пунктами 2-5, 7, 8 части второй статьи 23.1 (пункт 3 статьи 1 законопроекта);

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "пунктами 2-5, 7, 8 части второй статьи 23.1" следует читать "пунктами 2-5, 7, 8 части первой статьи 23.1"

Нумерация подпунктов приводится в соответствии с источником

2) неудовлетворительного технического состояния очистных и других водоохранных сооружений, эксплуатация которых может повлечь за собой причинение вреда здоровью людей и окружающей среде;

3) отсутствия контроля (слежения) за содержанием загрязняющих веществ в сточных, в том числе дренажных, водах, сбрасываемых в водные объекты;

4) отсутствия учета воды на водозаборах или выпусках сточных, в том числе дренажных, вод.

3. Законопроектом (п. 4) предусматривается дополнение Водного кодекса статьей 56.1, в которой указаны следующие требования к охране водных объектов от истощения водных ресурсов:

предлагается: запрет на изъятие (забор) воды из водного объекта или его части в объемах, превышающих их водные ресурсы;

обязанность государственных органов исполнительной власти безотлагательно пересматривать лимиты водозабора и принимать все возможные меры для предотвращения истощения водных ресурсов поверхностных и подземных водных объектов при обнаружении указанных в тексте признаков угрозы истощения водных ресурсов;

установление запрета на предоставление водных объектов или их части в пользование для забора воды в случае отсутствия резерва водных ресурсов, а также запрета на забор воды из водотоков (рек и ручьев), минимальный годовой расход воды в которых составляет менее 1 кубического метра в секунду, за исключением забора воды в целях водоснабжения питьевого назначения в случае отсутствия других источников такого водоснабжения.

4. Определения понятий "водные ресурсы", "дренажные воды", "сточные воды", установленные в статье 1 Водного кодекса, нуждаются в новой редакции.

Предлагается одобрить определение понятия "водные ресурсы водного объекта" в редакции, приведенной в подпункте "а" пункта 1 статьи 1 законопроекта.

Определение понятия "дренажные воды" (п. 13 ст. 1 Водного кодекса) как воды, отвод которых осуществляется дренажными сооружениями для сброса в водные объекты не в полной мере отражает основные признаки дренажных вод как предмета водного права и нуждается в уточнении. В связи с этим под дренажными водами предлагается подразумевать воды, извлекаемые при осушении болот, горных выработок, защите территорий (объектов) от подтопления, а также сельскохозяйственных и иных ценных земель от засоления и переувлажнения почв, отведение которых осуществляется в поверхностные водные объекты.

Пунктом 15 статьи 1 Водного кодекса введено понятие "истощение вод", под которым подразумевается постоянное сокращение запасов и ухудшение качества поверхностных и подземных вод. Понятие "истощение вод", во-первых, не имеет отношения к водным объектам как объектам водных отношений и, во-вторых, понятие "запасы" не может применяться к водным объектам, так как все природные воды в водных объектах находятся в непрерывном движении, в динамике их уровней, расходов и объемов.

Предлагается редакция понятия "истощение водных ресурсов водного объекта", под которым подразумевается устойчивое снижение минимального годового расхода водотока в течение трех и более лет либо устойчивое сокращение годовых минимальных запасов (уровня) воды в водоемах и подземных водных объектах или их части в указанный период в случаях забора (изъятия) воды из таких водных объектов в количестве, которое не восполняется естественным притоком.

В пункте 19 статьи 1 Водного кодекса "сточные воды" рассматриваются как дождевые, талые, инфильтрационные, поливомоечные, дренажные воды, сточные воды централизованной системы водоотведения и другие воды, отведение (сброс) которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с водосборной площади.

Данное определение понятия "сточные воды" не учитывает, что "инфильтрационные воды" не могут являться составной частью сточных вод. Нельзя не учитывать, что понятие "инфильтрация" существует лишь в науке о подземных водах, под которым понимают нисходящее перемещение влаги в ненасыщенной среде под влиянием гравитации, как фактор, противостоящий испарению.

Отнесение дренажных вод к сточным водам, как представлено в п. 19 ст. 1 Водного кодекса, нельзя признать приемлемым хотя бы по признакам их образования. Дренажные воды образуются в процессе осушения (защиты) соответствующей среды от подземных вод (смотрите значение слова "франц. drainage от англ. drain). Сточные воды образуются после использования воды в производственной и бытовой деятельности человека, отведение которых в поверхностные водные объекты осуществляется системой канализации. Нельзя согласиться и с нормой этого пункта Водного кодекса об отнесении к сточным водам, воды, "сток которых осуществляется с водосборной площади".

Регулирование рассеянного стока вод с водосборной площади не являются предметом водного законодательства и поэтому такой сток не может быть отнесен к сточным водам.

В силу изложенного под сточными водами предлагается подразумевать воды, которые образуются после использования их в производственной и бытовой деятельности человека, а также дождевые, талые и поливомоечные воды, отведение которых в поверхностные водные объекты осуществляется системой канализации.

Статья 1 Водного кодекса не содержит определения таких базовых понятий как: "пруд", "русловой пруд", "расход водотока допустимый", "экологическое благополучие водного объекта", "резерв водных ресурсов".

В связи с наличием указанных пробелов правоприменение положений Водного кодекса может привести к нерациональному использованию водных объектов и их водных ресурсов, ущемлению прав граждан на доступ к воде, ущемлению прав других лиц и нарушению состояния среды обитания водных организмов.

В целях однозначного понимания и единообразного применения настоящим законопроектом предлагается установить определения указанных понятий в редакции, приведенной в пункте "г" статьи 1 настоящего законопроекта.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "пункте "г" статьи 1" следует читать "пункте "г" пункта 1 статьи 1"

5. Пунктом 2 законопроекта предлагается внести существенные изменения в статью 5 в связи с наличием в ней неприемлемых положений.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "Пунктом 2 законопроекта" следует читать "Пунктом 2 статьи 1 законопроекта"

Например, в п.1 части 2 к поверхностным водным объектам отнесены: моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие); водотоки (реки, ручьи, каналы); водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища). Конституцией Российской Федерации (статья 67) моря не отнесены в территории Российской Федерации и поэтому отношения по поводу их использования и охраны не могут регулироваться настоящим Кодексом. "Отдельные части морей (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие)" являются не чем иным как частью внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, то есть территорией Российской Федерации.

Заодно следует признать, что озера проточные, водохранилища или русловые пруды на реках, карьеры сточные и проточные, болота сточные и проточные, каналы межбассейнового перераспределения водных ресурсов являются частью соответствующего водотока. Если этого факта и далее не признавать, то тогда надо согласиться с тем, что в России нет таких рек как Волга, Дон, Кубань, Енисей, поскольку в их состав согласно Водному кодексу входят такие "водные объекты" как водохранилища, а в состав реки Белая Калитва - 368 русловых прудов. На основании анализа части 2 предлагается ее новая редакция.

Нельзя также согласиться с определением составных частей поверхностных водных объектов (часть 2 статьи 5), равно как и с определением их внешних границ (часть 3). Разве можно представить себе, что река Волга, равно как и озеро Байкал - это земельные участки, покрытые поверхностными водами? Заодно, разве "такие" водные объекты можно разместить "в пределах береговой линии"? Несомненно, такие водные объекты состоят из сосредоточения поверхностных вод и дна, ограниченных береговой линией (береговыми линиями) либо линией (линиями), устанавливаемыми в соответствии с частью 4 настоящей статьи.

Подпунктом "а" пункта 2 настоящего законопроекта предлагается установить статус рек, впадающих в море или бессточное озеро, а также озер или водохранилищ либо русловых прудов на этих реках и их притоках, каналов межбассейнового перераспределения водных ресурсов и водохранилищ либо русловых прудов на этих каналах, карьеров сточных и проточных, болот сточных и проточных (как неотъемлемую составную часть реки, впадающей в море или бессточное озеро), а также бессточных озер, бессточных болот, прудов, бессточных обводненных карьеров, водохранилищ наливных (как составную часть бассейна реки, впадающей в море или бессточное озеро), родников, гейзеров ледников, снежников (как неотъемлемой составной части реки, впадающей море или бессточное озеро (при наличии связи с рекой (притоком реки) или составной части бассейна ре ки (при отсутствии связи с соответствующей рекой (притоком реки).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "Подпунктом "а" пункта 2" следует читать "Подпунктом "а" пункта 2 статьи 1"

В целях настоящего Кодекса подпунктом "в" пункта 2 законопроекта предлагается соответствующий порядок установления береговой линии для внутренних морских вод, территориального моря Российской Федерации; реки, ручья, озера сточного, проточного и бессточного, пруда, карьера сточного, проточного и бессточного, болота сточного и проточного, пруда руслового, канала межбассейнового перераспределения водных ресурсов, водохранилища руслового и наливного.

Подпунктами "г" и "д" пункта 2 настоящего законопроекта предлагается установить порядок определения статуса водоносных горизонтов, бассейнов подземных вод и их границ.

Проект Федерального закона "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации" разработан в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации (статьи 2, 9, 15, 55, 58, 67) и положениями Федерального закона "Об охране окружающей среды".

Принятие данного законопроекта позволит укрепить законодательную базу, регулирующую отношения в области использования и охраны водных объектов, обеспечить неистощительное рациональное использование и охрану водных объектов и водных ресурсов, защиту прав граждан на доступ к воде и охрану здоровья, а также на благоприятную водную среду и защиту прав других лиц.

Принятие законопроекта не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации"

Проектом федерального закона "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации" предусматривается уточнение некоторых понятий, которые используются в целях настоящего Кодекса. Законопроект содержит также уточненный перечень объектов водных отношений, а также требования по охране водных объектов от истощения водных ресурсов и их загрязнения.

Реализация положений законопроекта не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации"

В связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации" потребуется принятие постановления Правительства Российской Федерации "О неотложных мерах по предотвращению истощения водных ресурсов подземных водных объектов".