Официальный отзыв Правительства РФ на проект федерального закона N 508710-5 "Об аэропортах и деятельности в аэропортах Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы С.Н. Шишкаревым, С.А. Гавриловым, М.Л. Шаккумом и другими (не действует)

Официальный отзыв Правительства РФ
на проект федерального закона N 508710-5 "Об аэропортах и деятельности в аэропортах Российской Федерации",
внесенный депутатами Государственной Думы С.Н. Шишкаревым, С.А. Гавриловым, М.Л. Шаккумом и другими

Досье на проект федерального закона

В Правительстве Российской Федерации рассмотрен представленный проект федерального закона.

Законопроектом предлагается урегулировать отношения, возникающие при осуществлении деятельности в аэропортах Российской Федерации, установить порядок размещения аэропортов, обеспечения их инфраструктурой, регистрации аэропортов, порядок управления аэропортами и осуществления деятельности в аэропортах, в том числе оказания услуг, а также закрепить основы государственного регулирования деятельности аэропортов.

Пунктом 10 статьи 3 законопроекта предлагается установить, что инфраструктура аэропорта - это аэровокзальный комплекс, аэродром, стоянки автотранспорта, объекты коммунального хозяйства, линии электропередач, объекты электросетевого хозяйства, трубопроводы нефти, газа и продуктов их переработки, газораспределительные системы, автомобильные дороги, железнодорожные пути, прочие объекты и коммуникации, необходимые для обеспечения деятельности аэропорта, а также иные объекты общего пользования.

Закрепляемое законопроектом отнесение автомобильных дорог, железнодорожных путей, трубопроводов нефти, газа и продуктов их переработки к инфраструктуре аэропорта представляется необоснованным.

Статьями 4, 5, 6, 7 и 8 законопроекта предусмотрены классификация аэропортов (по трем критериям) и классификация аэродромов (по двум критериям). Вместе с тем законопроектом не определяются особенности правового режима аэропорта и аэродрома в зависимости от его принадлежности к соответствующему классу.

Пунктами 7 и 12 части 1 статьи 17 законопроекта предусматривается наделение главного оператора аэропорта правом удерживать воздушные суда в случае неисполнения авиаперевозчиками обязательств по оплате предоставленных аэропортовых услуг и приостанавливать обслуживание воздушных судов авиаперевозчиков в случае систематической ненадлежащей оплаты последними оказанных им услуг.

Однако исходя из характера отношений главного оператора аэропорта и эксплуатанта воздушного судна (авиаперевозчика) и/или его владельца практическая реализация данного положения представляется неясной. В этих условиях наделение главных операторов указанным правом является коррупциогенным фактором и может привести к злоупотреблениям.

Пунктами 15 и 16 части 1 статьи 17 законопроекта предусматривается предоставление главному оператору аэропорта права согласовывать места размещения служб пограничного, таможенного и других видов контроля на территории аэропорта, а также обращаться в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере обустройства государственной границы, с предложениями об установлении пункта пропуска на территории международного аэропорта, об установлении пределов пункта пропуска, а также согласовывать пределы пункта пропуска.

Данное нормативное установление не соответствует части второй статьи 12 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" (далее - Закон о Государственной границе), согласно которой строительство (реконструкция) и оборудование зданий, помещений, сооружений пункта пропуска осуществляются по согласованным с пограничными органами, а также таможенными и другими органами, участвующими в контроле в пункте пропуска через государственную границу, проектам, в которых должны предусматриваться помещения и сооружения, необходимые для организации пограничного и иных видов контроля.

Кроме того, согласно части четвертой статьи 12 Закона о Государственной границе порядок установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через государственную границу, а также общие требования к строительству, реконструкции, оборудованию и техническому оснащению соответствующих зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля, осуществляемых в пунктах пропуска через государственную границу, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Вместе с тем в законопроекте и прилагаемых к нему материалах отсутствуют положения о внесении соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации о государственной границе.

Ряд положений законопроекта дублирует положения, закрепленные в законодательстве Российской Федерации, а в отдельных случаях и вступает с ними в противоречие.

Например, в соответствии со статьей 9 законопроекта аэропорты и аэродромы подлежат государственной регистрации в порядке, установленном федеральными авиационными правилами. Однако порядок государственной регистрации аэропортов и аэродромов и полномочия по ведению государственных реестров аэропортов и аэродромов установлены статьей 41 Воздушного кодекса Российской Федерации.

Статьей 11 законопроекта предусмотрено, что аэропорты, их объекты и оборудование подлежат сертификации в порядке, определяемом федеральными авиационными правилами. Однако эти вопросы уже урегулированы статьями 8 и 48 Воздушного кодекса Российской Федерации, а также утвержденными в соответствии с ними федеральными авиационными правилами.

Согласно части 1 статьи 14 законопроекта товарным рынком для любого товара, который может быть заменен в потреблении другим товаром и обращение которого осуществляется в двух или более аэропортах, входящих в один авиаузел, признаются территории таких аэропортов.

В то же время в соответствии с пунктом 4 статьи 4 Федерального закона "О защите конкуренции" под товарным рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.

Таким образом, Федеральным законом "О защите конкуренции" товарным рынком признается сфера обращения товара или услуги,а не территория, на которой этот товар или услуга реализуются и которая может определять географические границы рассматриваемого товарного рынка.

Установление географических и продуктовых границ товарного рынка является результатом анализа совокупности данных о сфере обращения определенного товара или услуги, наличии/отсутствии взаимозаменяемого товара или услуги.

При таком подходе один аэропорт может представлять совокупность нескольких товарных рынков, равно можно предположить, что географическими границами отдельных услуг могут являться территории нескольких аэропортов.

Кроме того, по мнению Правительства Российской Федерации, определение границ товарного рынка, отнесение хозяйствующего субъекта к числу лиц, осуществляющих деятельность в сфере естественной монополии, является предметом регулирования иных правовых актов, а именно Федерального закона "О защите конкуренции" и Федерального закона "О естественных монополиях".

Включение в законопроект положений пункта 6 части 1 статьи 17, статей 26, 27 и 33 представляется избыточным и не в полной мере соответствующим Градостроительному кодексу Российской Федерации. Следует иметь в виду, что предлагаемое статьей 27 законопроекта предложение о подготовке "схемы территориального планирования размещения аэропорта" не соответствует социально-экономической, организационно-управленческой и правовой природе схем территориального планирования, призванных обеспечить комплексное развитие территорий с учетом интересов государственно-публичных образований, физических и юридических лиц (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Кроме того, установленные градостроительным законодательством правила подготовки и согласования документов территориального планирования различных уровней предусматривают механизмы учета интересов отдельных организаций и не требуют дополнительного регулирования в законодательном акте, регламентирующем аэропортовую деятельность (статья 33 законопроекта).

Положения статьи 20 законопроекта дублируют, а в отдельных случаях не соответствуют положениям статьи 6 Федерального закона "О естественных монополиях" и статьи 64 Воздушного кодекса Российской Федерации.

Так, подпунктом 4 части 1 статьи 17 законопроекта главный оператор наделен правом устанавливать и взимать сборы и платежи в аэропортах, а также согласовывать тарифы за обслуживание, устанавливаемые операторами аэропортов.

Однако согласно статье 6 Федерального закона "О естественных монополиях" установление цен на услуги субъектов естественных монополий, которыми этим законом признаны в том числе и аэропорты, является одной из форм ценового регулирования субъектов естественных монополий, осуществляемых органами регулирования субъектов естественных монополий, то есть федеральными органами исполнительной власти.

Также законопроектом предлагается ввести понятия "инфраструктурный платеж" и "концессионный платеж". Однако данные понятия, а также порядок установления таких платежей в законопроекте четко не определены. Поскольку за пользование объектами инфраструктуры аэропорта взимаются аэропортовые сборы, а при установлении аэропортовых сборов учитываются инвестиционные потребности аэропортов на развитие их инфраструктуры, имеются основания полагать, что введение "инфраструктурного платежа" и "концессионного платежа" создаст предпосылки для значительного и необоснованного роста стоимости услуг аэропортов без повышения их качества.

Статьей 40 законопроекта предлагается урегулировать вопросы строительства и реконструкции зданий, строений и сооружений, в которых находятся помещения, предназначенные для размещения в аэропортах пунктов пропуска через государственную границу, за счет средств частных инвестиций.

Однако тождественные по содержанию нормы содержатся в части второй статьи 12 Закона о Государственной границе.

Кроме того, представляется, что отсутствие в законопроекте положений, определяющих требования к аэропортам с высокой интенсивностью полетов о наличии двух и более поставщиков услуг по наземному обслуживанию и авиатопливообеспечению, регулирующих вопросы совместной эксплуатации государственной и гражданской авиацией аэродромов совместного базирования и аэродромов совместного использования, а также вопросы эксплуатации федерального имущества аэродромов, не позволяет сформировать единую структуру и технологию осуществления аэропортовой деятельности и решить задачу комплексного урегулирования отношений, возникающих при осуществлении деятельности в аэропортах Российской Федерации.

На основании изложенного Правительство Российской Федерации законопроект не поддерживает.

Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации - Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации

В. Володин