Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 508713-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об аэропортах и деятельности в аэропортах Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думы С.Н. Шишкаревым, С.А. Гавриловым, М.Л. Шаккумом, О.В. Жолобовым и др. (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 508713-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об аэропортах и деятельности в аэропортах Российской Федерации",
внесенному депутатами Государственной Думы С.Н. Шишкаревым, С.А. Гавриловым, М.Л. Шаккумом, О.В. Жолобовым и др.
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Изъятия из Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" (далее - Закон), предлагаемые в пунктах 1 и 4 статьи 1 законопроекта, нуждаются в дополнительном обсуждении в связи со следующим.

В настоящее время вопросы регулирования защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации в основном осуществляются Законом и подзаконными нормативными правовыми актами, принятыми в его исполнение. Меры по охране государственной границы рассматриваются в указанном Законе как пограничные меры, которые входят в систему мер безопасности, осуществляемых в рамках единой государственной политики обеспечения безопасности и соответствующих угрозе жизненно важным интересам личности, общества и государства (части пятая и шестая статьи 3 Закона). Используемые же в пунктах 1 и 4 статьи 1 законопроекта формулировки "если иное не установлено федеральным законом" нарушают целостность правового регулирования и, кроме того, противоречат статье 4 Закона, устанавливающей, что законодательство о Государственной границе состоит из Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, что предполагает непротиворечие других федеральных законов указанному Закону.

В пункте 2 статьи 1 законопроекта необходимо отметить, что аналогичные изменения внесены в статью 12 Закона Федеральным законом от 21.04.2011 г. N 72-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" и признании утратившими силу части 5 статьи 23 Федерального закона "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Статья 22 Закона содержит положения, регламентирующие содержание и установление режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации. Содержание нового абзаца, предлагаемого к включению в данную статью (пункт 3 статьи 1 законопроекта), не относится к предмету регулирования статьи 22 Закона, поскольку режим в пунктах пропуска и функционирование пунктов пропуска являются различными понятиями.

Содержание изменений вносимых в статью 25.1 Закона (пункт 4 статьи 1 проекта) следует согласовать с частью второй статьи 22 Закона в соответствии с которой режим в пунктах пропуска через Государственную границу устанавливается в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации в соответствии с настоящим Законом и международными договорами Российской Федерации. Возможность регулирования вопросов режима иными федеральными законами не предусмотрена.

Законопроектом (статья 2) Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" дополняется новой статьей, которая нуждается в дополнительном обосновании, поскольку не ясна цель регулирования "транзитного проезда через территорию Российской Федерации гражданами Российской Федерации".

Законопроектом (статья 4) вносятся изменения в пункт 7 части 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающие исключение из числа ограниченных в обороте ряда земельных участков, в том числе, предоставленных для нужд аэродромов и аэропортов. При этом ограничиваются в обороте "земельные участки, занятые искусственными покрытиями аэродромов", определения которых нет в федеральных законах. В этой связи проектируемое положение нуждается в дополнительном обсуждении и уточнении.

Статья 11.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (пункт 1 статьи 5 проекта) дополняется новой частью 7, диспозиция которой содержит формулировки "источник создания опасных факторов, влияющих на безопасность полетов", "создаются опасные факторы, влияющие на безопасность полетов", корреспондирующие положениям статьи 45 проекта федерального закона N 508710-5 "Об аэропортах и деятельности в аэропортах Российской Федерации". При этом в законопроекте N 508710-5 не раскрывается правовое содержание понятия "опасные факторы, влияющие на безопасность полетов".

Таким образом, как представляется, предлагаемая диспозиция не отвечает требованиям четкости и ясности формулировок, предъявляемым к правоохранительной норме.

Если под запретом размещать объекты, являющиеся источником создания опасных факторов подразумеваются, в частности, объекты, запрещенные к размещению без согласования с главным оператором аэропорта в пределах зоны безопасности (часть 5 статьи 31 законопроекта N 508710-5), то с учетом этих положений диспозицию новой части 7 статьи 11.3 КоАП РФ следует максимально конкретизировать с тем, чтобы ее можно было увязать с конкретной нормой законопроекта N 508710-5.

Кроме того, полагаем целесообразным уточнить, являются ли лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, субъектами данного состава и применимо ли к ним наказание в виде административного приостановления деятельности.

Неясно, что является объектом административного правонарушения, указанного в новой части 5 статьи 12.19 КоАП РФ (пункт 2 статьи 5 проекта): отношения на транспорте и в частности, безопасность полетов, или отношения в области дорожного движения. Если первое, то данный состав административного правонарушения логично было бы поместить в главу 11, в частности, в статью 11.3 КоАП РФ.

При этом обращаем внимание, что Федеральным законом от 21 апреля 2011 года N 69-ФЗ статья 12.19 КоАП РФ дополнена частями 5 и 6.

Поскольку в новой части 7 статьи 11.3 КоАП РФ (пункт 1 статьи 5 законопроекта) предусмотрено альтернативное административное приостановление деятельности, данную часть следует указать в части 2 статьи 23.1 КоАП РФ.

Юридико-технические замечания прилагаются на 3 л.

Начальник управления

М.Н. Ласточкина