Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ на проект федерального закона N 246960-6 "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации", внесенный Президентом РФ (повторно ко второму чтению) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
на проект федерального закона N 246960-6 "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации",
внесенный Президентом РФ
(повторно ко второму чтению)

Досье на проект федерального закона

Согласно пункту 3 части 3 статьи 1 проекта федерального закона суды общей юрисдикции в порядке, предусмотренном проектируемым Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации (далее - Кодексом), будут рассматривать, в том числе дела о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц. При этом обращаем внимание, что статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено положение, согласно которому арбитражным судам подведомственны дела о взыскании с граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания. В этой связи пункт 3 части 3 статьи 1 проекта рекомендуется после слов "с физических лиц" дополнить словами "не осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность".

Положения законопроекта, в частности пункт 4 части 3 статьи 1, регулируют процедуру помещения иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или передаче Российской Федерацией иностранному государству, в предназначенное для этого специальное учреждение. Отмечаем, что законодательством Российской Федерации (Федеральный закон от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", статья 18.18 КОАП РФ) содержание в специальном учреждении также предусматривается для лиц, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации. Аналогичное замечание относится к положениям главы 28 законопроекта, части 8 статьи 305, части 3 статьи 314.

По нашему мнению, пункт 8 части 3 статьи 1 и пункт 3 части 1 статьи 274 законопроекта следует исключить, поскольку термин "медицинские организации непсихиатрического профиля" в федеральном законодательстве отсутствует, а в предлагаемом законопроекте значение термина не поясняется.

Пункт 4 статьи 15 законопроекта предлагаем исключить, поскольку о приоритете международного договора Российской Федерации перед законом говорится в части 2 статьи 2 законопроекта.

Учитывая положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, в пункте 1 статьи 21 проекта слова "государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования" требуется заменить словами "государственных внебюджетных фондов Российской Федерации".

Согласно статье 40 законопроекта в случаях, предусмотренных Кодексом и другими федеральными законами, государственные органы, должностные лица, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, могут обращаться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, публичных интересов.

На наш взгляд, исключение из перечня субъектов, обладающих правом обращения в суд в целях защиты прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, органов местного самоуправления, нуждается в дополнительном обосновании. Согласно определению местного самоуправления в Российской Федерации, предусмотренному в части 2 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют решение установленного круга вопросов местного значения, "исходя из интересов населения". Обращаем внимание, что в соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации органы местного самоуправления вправе обращаться в арбитражный суд в защиту публичных интересов. Кроме того, в соответствии со статьей 38 законопроекта органы местного самоуправления могут являться административными истцами.

Принимая во внимание положения статей 2, 56 и 333.16 Налогового кодекса Российской Федерации, полагаем, что статьи 104 и 105 проекта не относятся к предмету регулирования рассматриваемого Кодекса.

Полагали бы целесообразным уточнить название органа упоминаемого в части 4 статьи 120 ("территориальный орган по обеспечению порядка деятельности судов").

В отношении части 1 статьи 122, пункта 5 части 1 статьи 124 законопроекта следует иметь в виду, что в законодательстве Российской Федерации употребляется термин "органы, организации, наделенные федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями".

Обращаем внимание на некорректность использования в законодательных нормах словосочетания "в установленном порядке" (пункт 4 части 1 статьи 191 законопроекта. См. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года N 3-П).

Частью 3 статьи 208 законопроекта предусмотрена возможность обращения в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим полностью или частично нормативного правового акта, принятого референдумом Российской Федерации или местным референдумом. Однако частями 6 и 7 статьи 73 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусмотрена отмена судом только решений, принятых на референдуме субъекта Российской Федерации и на местном референдуме.

Условное наименование уполномоченного федерального органа исполнительной власти "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции в сфере регистрации некоммерческих организаций или средств массовой информации" нуждается в уточнении, исходя из утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 года N 636 структуры федеральных органов исполнительной власти (часть 3 статьи 263 законопроекта).

Часть 1 статьи 267 законопроекта необходимо соотнести со статьями 31 и 32.2 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" в части указания органов исполнительной власти, принимающих решение о помещении иностранного гражданина в специальное учреждение.

Предлагаемая в части 4 статьи 322 формулировка "нормативный правовой акт, принятый избирательной комиссией" нуждается в уточнении, исходя из Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", которым не установлены полномочия избирательных комиссий всех уровней по нормативно- правовому регулированию в установленной сфере.

Положение части 1 статьи 272 Кодекса, предоставляющее суду право по собственному усмотрению принимать решение об участии в судебном заседании лица, в отношении которого решается вопрос об установлении, продлении административного надзора или о дополнении административных ограничений, не согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в его постановлениях от 10 декабря 1998 года N 27-П, от 15 января 1999 года N 1-П, от 14 февраля 2000 года N 2-П и определениях от 10 декабря 2002 года N 315-О, от 25 марта 2004 года N 99-О, от 8 апреля 2004 года N 132-О, от 11 июля 2006 года N 351-О, в соответствии с которой предоставляемая сторонам реальная возможность довести свою позицию относительно всех аспектов дела до сведения суда является одной из необходимых гарантий судебной защиты и справедливости судебного разбирательства; во всяком случае лицо - вне зависимости от его уголовно-процессуального статуса (подозреваемый, обвиняемый, подсудимый и осужденный), - если оно изъявляет желание участвовать в судебном заседании, не может быть лишено возможности заявлять отводы и ходатайства, знакомиться с позициями выступавших участников судебного заседания и дополнительными материалами, давать объяснения по рассматриваемым судом вопросам. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, при принятии решений, связанных с ограничением свободы и личной неприкосновенности, суд как орган правосудия - исходя из положений статей 22, 46 (часть 1), 48, 118, 120, 123 (части 1, 2 и 3) Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи - призван обеспечить одинаковые по своей природе судебные гарантии защиты прав и законных интересов личности.

Из положения пункта 3 части 2 статьи 1 проекта следует, что в порядке административного судопроизводства должны рассматриваться дела об оспаривании решений, действий (бездействия) любых саморегулируемых организаций, в связи с чем отмечаем, что не все саморегулируемые организации наделены какими-либо государственными или иными публичными полномочиями.

В пункте 1 части 3 статьи 1 проекта следует учесть, что законодательством Российской Федерации предусмотрен исключительно внесудебный порядок приостановления деятельности общественных объединений, религиозных объединений и иных некоммерческих организаций, за исключением политических партий. Также в данном положении проекта следует уточнить, об исключении сведений из какого государственного реестра в нем идет речь. Вместо понятия "религиозная организация" следует использовать понятие "религиозное объединение", поскольку "религиозными организациями" являются исключительно юридические лица (см. Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях").

Из положений данного (базового) и смежного проектов остается неясным, в каком процессуальном порядке должны рассматриваться дела о взыскании обязательных платежей и санкций с некоммерческих организаций, не осуществляющих предпринимательскую или иную экономическую деятельность, а также обязательных платежей и санкций, не связанных с осуществлением некоммерческими организациями предпринимательской или иной экономической деятельности (см. пункт 3 части 3 статьи 1 базового проекта и изменения в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, предусмотренные смежным проектом N 246965-6, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации).

Положение части 3 статьи 54 проекта права и законные интересы граждан, ограниченных в дееспособности, и граждан, которые не достигли возраста восемнадцати лет, могут защищать в судебном процессе представители или законные представители, что требует согласования с положением пункта 2 части 2 статьи 5 проекта, которое предоставляет право поручать ведение административного дела представителю только несовершеннолетним в возрасте от 16 до 18 лет и гражданам, ограниченным в дееспособности, и только по определенным категориям дел. При этом следует учесть, что по таким категориям дел указанные лица вправе выступать в судебном процессе и самостоятельно, без представителей.

В части 4 статьи 7 проекта полагаем необходимым уточнить значение указания о том, что информация о внепроцессуальных обращениях к судьям по делам, находящимся в их производстве, размещается на официальном сайте суда и "не является основанием для проведения процессуальных действий или принятия процессуальных решений по административным делам", в частности, может ли факт указанных внепроцессуальных обращений явиться основанием для принятия в отношении обратившегося лица, являющегося участником административного дела, процессуальных решений, связанных с наложением судом соответствующих штрафов или с отнесением на виновное лицо судебных расходов по делу.

Положения первого и второго предложений части 2 статьи 11 проекта требуют взаимного согласования, поскольку из первого предложения следует обязательность проведения закрытого судебного разбирательства во всех случаях, если материалы дела содержат сведения, относящиеся к какой-либо охраняемой законом тайне, в то время как во втором предложении предусматривается лишь возможность проведения закрытого судебного разбирательства в случае удовлетворения ходатайства участвующего в деле лица, ссылающегося на необходимость сохранения какой-либо охраняемой законом тайны.

Полагаем, что второе предложение части 3 статьи 11 проекта частично дублирует первое ее предложение. При этом необходимо уточнить, что следует понимать под "своим административным делом".

Из содержания части 10 статьи 11 проекта не ясно, следует ли объявлять публично резолютивную часть решения суда, затрагивающего права и законные интересы несовершеннолетнего, в случае проведения закрытого судебного заседания по делу.

Согласно части 5 статьи 15 проекта при разрешении административного дела суд применяет нормы материального права, которые действовали на момент возникновения правоотношения с участием административного истца. Полагаем, что данное указание неприменимо в отношении длящихся правоотношений, в период существования которых нормы материального права могут изменяться, поскольку по общему правилу гражданского законодательства новые нормы права в отношении ранее возникших правоотношений применяются к правам и обязанностям сторон правоотношения, возникшим после введения указанных норм права в действие.

Используемые в части 6 статьи 54 проекта понятия "лицо, уполномоченное ликвидационной комиссией" и "представитель ликвидационной комиссии" представляются равнозначными. При этом данное положение проекта следует соотнести с пунктом 4 статьи 62 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которому от имени ликвидируемого юридического лица в суде выступает ликвидационная комиссия.

В части 3 статьи 57 проекта следует указать порядок подтверждения полномочий не только руководителей организаций, но и "уполномоченных организацией лиц, действующих в пределах полномочий, предоставленных им федеральным законом, иными нормативными правовыми актами или учредительными документами организации", о которых говорится в части 5 статьи 54 проекта.

Начальник управления

М.В. Деменков