Пояснительная записка к проекту федерального закона N 740713-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части усиления борьбы с коррупционными преступлениями"

Досье на проект федерального закона

Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию 4 декабря 2014 года обратил внимание на необходимость усиления уголовной ответственности за хищение бюджетных ассигнований на государственный оборонный заказ: "Как прямой удар по национальной безопасности надо рассматривать нецелевое использование или хищение бюджетных ассигнований на государственный оборонный заказ и работать по таким фактам так же серьёзно и строго, как по пресечению финансирования терроризма".

Настоящий проект федерального закона разработан во исполнение поручения Президента Российской Федерации, согласно которому необходимо предусмотреть усиление ответственности исполнителей за использование средств при размещении и выполнении государственного оборонного заказа (Перечень поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию, утвержденный Президентом Российской Федерации 5 декабря 2014 г.).

Государством ежегодно направляются огромные бюджетные средства на реализацию социальных, инфраструктурных, экономических проектов. В 2012 году объем заключенных контрактов составил свыше 6 трлн. рублей. В 2013 году свыше 4 трлн. рублей, в том числе государственный оборонный заказ 2 трлн. рублей.

Реализация мероприятий, предусмотренных подпунктом "а" пункта 7 Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 годы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. N 297, в части усиления надзора за исполнением законодательства об использовании государственного и муниципального имущества, а также в сфере закупочной деятельности привела к увеличению количества выявленных прокурорами 2013 год нарушений закона (56,9 тыс.), в том числе имеющих признаки уголовно-наказуемого деяния. Так, по материалам прокуроров возбуждено 685 уголовных дел (+41,5%) в сфере использования государственного и муниципального имущества и 312 уголовных дел (+82,5%) в сфере закупочной деятельности.

Установление самостоятельной уголовной ответственности за хищения в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд и дополнительных контрольных процедур в контрактной сфере позволит сформировать упреждающие меры и формы защиты бюджетных средств, а также обеспечить государственную и общественную безопасность.

Особо следует подчеркнуть, что введение самостоятельной уголовной ответственности за хищение в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд не нарушает конституционный принцип равенства всех форм собственности. Указанный конституционный принцип подразумевает лишь равные способы защиты - уголовно-правовые, а не идентичные санкции за указанные деяния. Установленные Конституцией равные права не подразумевают их идентичную защиту. Защита прав осуществляется исходя из характера и степени общественной опасности и наличия дополнительных объектов преступного посягательства. Так, например, согласно части 2 статьи 19 Конституции России государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от должностного положения, принадлежности к общественным объединениям, а также иных обстоятельств. Однако УК РФ установлены специальные виды ответственности за посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля (статья 277), за посягательство на жизнь лица, осуществляющего правосудие или предварительное расследование (статья 295), за посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа (статья 317), так как дополнительным объектом преступного посягательства является безопасность государства, правосудие. При самостоятельной криминализации хищения имущества при исполнении государственных и муниципальных контрактов речь идет не только об особой охране бюджетных средств, но и защите общественных и государственных интересов, т.е. интересов неограниченного круга лиц, чье право на обеспечение проектов, влияющих на качество их жизни, не соблюдается.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, исходя из предназначения федерального бюджета как материальной основы реализации конституционных функций публичной власти, в том числе функций социального правового государства, он вправе определить не только порядок правомерного использования бюджетных средств, но и меры их повышенной охраны и защиты (Определение от 5 марта 2009 года N 253-О-О).

Дополнительно можно отметить, что Уголовный кодекс Российской Федерации и сейчас содержит ряд статей, выделяющих ответственность за незаконные действия с государственным имуществом. Например, часть 2 статьи 176 данного Кодекса - незаконное получение государственного целевого кредита, статья 285.2 - нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов.

Поскольку хищение в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд обладает большей степенью общественной опасности чем, остальные виды хищений санкции законопроектной статьи 164.1 УК РФ соотносятся с санкциями статьи 290 УК РФ (Получение взятки) и повышают уровень ответственности за данный вид хищения. В частности, согласно законопроекту за хищение денежных средств или иного имущества в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд без отягчающих обстоятельств предусмотрено лишение свободы на срок до шести лет, а за то же деяние, совершенное в особо крупном размере (свыше 6 млн. рублей), организованной группой или при исполнении государственного контракта по государственному оборонному заказу, предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок от семи до двадцати лет.

С целью установления контроля за действиями всех соисполнителей и субподрядчиков в Федеральный закон от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" вносится изменение, в соответствии с которым подрядчик и исполнитель обязываются сообщать обо всех соисполнителях (субподрядчиках). (В настоящее время указанная обязанность возникает, только если сумма контракта превышает 1 млрд. рублей для федеральных, 100 млн. рублей для субъектовых и муниципальных нужд и если цена или общая цена договора или договоров поставщика (подрядчика, исполнителя) с соисполнителями, субподрядчиками составляет более чем десять процентов цены контракта).

В целях обеспечения упреждения и профилактики хищений в рамках исполнения государственного заказа по всей цепочке субподрядчиков и соисполнителей государственного контракта, законопроектом устанавливается обязанность поставщика (подрядчика, исполнителя) уведомлять субподрядчиков и соисполнителей о том, что они работают в рамках государственного контракта.

Счетной палатой Российской Федерации неоднократно делались выводы о неэффективности использования бюджетных средств. Указанная проблема является результатом деятельности цепочки посредников при исполнении государственного контракта. С целью создания механизмов контроля за рациональностью использования бюджетных средств в рамках государственных и муниципальных закупок проектом предлагается ввести обязанность поставщика (исполнителя) указывать сведения о производителе товара и основаниях перехода права собственности на товар от производителя к поставщику. Это будет способствовать исключению злоупотреблений и завышения цены контракта.

Законопроектом также вводятся в статьи 285 (Злоупотребление должностными полномочиями), 286 (Превышение должностных полномочий), 290 (дача взятки), 291 (получение взятки) и 291.1 (посредничество во взяточничестве) квалифицирующие признаки - совершение указанных преступлений при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и (или) исполнении государственного или муниципального контракта, а также особо квалифицирующие признаки - совершение преступлений при размещении и (или) выполнении государственного оборонного заказа, что соответствует высокой степени общественной опасности указанных преступлений.

Предлагаемые законопроектом изменения в действующее законодательство позволят обеспечить реализацию дополнительных мер по противодействию коррупции в Российской Федерации, обеспечивающих, в том числе неотвратимость наказания за коррупционные преступления.

Следует отметить, что в рамках предварительной оценки законопроекта замечания Правительства Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации были проработаны и учтены.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части усиления борьбы с коррупционными преступлениями"

Принятие данного законопроекта не потребует расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, а также не повлечет каких-либо изменений финансовых обязательств государства.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части усиления борьбы с коррупционными преступлениями"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части усиления борьбы с коррупционными преступлениями" не потребует признания утратившим силу, приостановления, изменения или принятия иных законодательных актов.