Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку на проект федерального закона N 652159-6 "О саморегулируемых организациях в сфере финансовых рынков", внесенный депутатами Государственной Думы Н.В. Бурыкиной, Б.С. Кашиным, А.Г. Аксаковым и другими (утв. решением Комитета от 17 декабря 2014 г. N 120/1) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку
на проект федерального закона N 652159-6 "О саморегулируемых организациях в сфере финансовых рынков",
внесенный депутатами Государственной Думы Н.В. Бурыкиной, Б.С. Кашиным, А.Г. Аксаковым и другими
(утв. решением Комитета от 17 декабря 2014 г. N 120/1)

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев проект федерального закона N 652159-6 "О саморегулируемых организациях в сфере финансовых рынков", внесенный депутатами Государственной Думы Н.В. Бурыкиной, Б.С. Кашиным, А.Г. Аксаковым, М.А. Мукабеновой, Р.К. Тихоновым, Р.Ш. Хайровым, И.Б. Богуславским, Б.К. Балашовым, Комитет Государственной Думы по финансовому рынку отмечает следующее.

Законопроект имеет целью развитие института саморегулируемых организаций в сфере финансового рынка в тесном взаимодействии с Центральным банком Российской Федерации, осуществляющим функции единого регулятора на финансовом рынке.

Предлагается распространить действие проектируемых норм на профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющие компании и специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, акционерные инвестиционные фонды, негосударственные пенсионные фонды, субъектов страхового дела, микрофинансовые организации, кредитные потребительские кооперативы, жилищные накопительные кооперативы, сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы, ломбарды.

Законопроект вводит обязательность участия финансовой организации в созданной саморегулируемой организации соответствующего сегмента рынка, что должно повысить ответственность участников финансового рынка и обеспечить единство применяемых ими стандартов в важнейших областях регулирования, включая стандарты управления рисками, корпоративного управления, внутреннего контроля, стандарты совершения операций на финансовых рынках, а также защиты прав и интересов физических и юридических лиц - получателей финансовых услуг, оказываемых членами саморегулируемых организаций.

Законопроектом устанавливаются требования к финансовой обеспеченности деятельности саморегулируемых организаций, необходимой для выполнения их уставных задач, а также квалификационные требования и требования к деловой репутации руководящих органов саморегулируемых организаций.

Кроме того, в законопроекте предусматривается возможность передачи Банком России саморегулируемым организациям ряда полномочий по регулированию и надзору.

Поддерживая в целом введение института саморегулируемых организаций в сфере финансового рынка как действенного механизма повышения уровня контроля за деятельностью профессиональных участников различных секторов финансового рынка и защиты прав потребителей финансовых услуг, Комитет отмечает следующее.

1. Законопроект (пункт 1 части 4, часть 5 статьи 3) предусматривает, что каждая саморегулируемая организация должна объединять в своем составе в качестве членов не менее 34 процентов финансовых организаций от общего количества финансовых организаций, осуществляющих соответствующий вид деятельности. Фактически данная норма допускает существование двух саморегулируемых организаций в каждом сегменте финансового рынка. Комитет считает, что данное концептуальное положение проекта нуждается в дополнительном обсуждении и уточнении с учетом как специфики осуществляемых видов деятельности, так и возможности совмещения различных видов деятельности.

В соответствии с законодательством некоторые виды деятельности, указанные в части 1 статьи 3 законопроекта, могут совмещаться друг с другом. Например, могут совмещаться брокерская, дилерская, депозитарная деятельность и деятельность управляющего, деятельность управляющего и управляющей компании инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, депозитарная деятельность и деятельность специализированного депозитария. Комбинации совмещения могут привести к тому, что требование о доле будет выполняться только по одному из совмещаемых видов деятельности, например, по брокерской, но не по сопутствующей ей депозитарной, по брокерской, но не по дилерской, по деятельности управляющего, но не по деятельности управляющей компании. В результате одни и те же организации должны будут стать членами нескольких саморегулируемых организаций, что неизбежно повысит их административные издержки, хотя осуществляемые такими организациями виды деятельности тесно связаны, а их совмещение является обычным. Комитет считает, что в данном случае количественный критерий участия должен применяться только к одному из видов деятельности, которые в соответствии с законодательством могут совмещаться.

Кроме того, перечисленные в части 1 статьи 3 законопроекта виды деятельности несопоставимы по числу осуществляющих их субъектов (от нескольких тысяч кредитных потребительских кооперативов или микрофинансовых организаций до менее десяти обществ взаимного страхования). В этой связи Комитет полагает, что установленный проектом критерий в 34 процента от участников рынка в ряде случаев явно недостаточен и не должен быть единственным критерием, определяющим основания объединения в саморегулируемые организации.

2. Законопроект закрепляет принцип обязательного членства финансовых организаций в созданных саморегулируемых организациях. Вместе с тем, буквальное прочтение положения, закрепленного в части 1 статьи 8 проекта, позволяет сколь угодно долго оставить институт саморегулирования невостребованным, просто не создавая в какой-то области финансового рынка саморегулируемых организаций, соответствующих проектируемым критериям. Комитет полагает, что такой содержательный и основополагающий для концепции законопроекта вопрос требует более определенного решения и в этой части законопроект нуждается в доработке ко второму чтению.

3. Представляется, что в статье 3 законопроекта, посвященной вопросам приобретения статуса саморегулируемой организации, следует однозначно определить организационно-правовую форму, в которой может быть создана такая некоммерческая организация. Кроме того, представляется излишним в статье 2 проекта среди целей создания саморегулируемых организаций указывать, что получение прибыли не является основной целью деятельности таких организаций. Отсутствие извлечения прибыли в качестве основной цели деятельности и распределения полученной прибыли между участниками является конститутивным признаком любой некоммерческой организации. Кроме того, часть 2 статьи 2 проекта дублирует норму, содержащуюся в части 1 статьи 18 законопроекта, которая устанавливает ограничения прав саморегулируемой организации, и более уместно данное положение оставить в названной статье. Кроме того, положения законопроекта об объеме и содержании права саморегулируемой организации на осуществление приносящей доход деятельности нуждаются в согласовании со статьей 50 Гражданского кодекса Российской Федерации.

4. Согласно части 6 статьи 3 законопроекта некоммерческая организация приобретает статус саморегулируемой организации с даты принятия Банком России решения о присвоении такого статуса. Вместе с тем, поскольку отношения в сфере саморегулирования касаются не только самих саморегулируемых организаций и Банка России, но также имеют большое значение для неограниченного круга лиц (финансовых организаций, потребителей финансовых услуг, других лиц), постольку представляется, что для большей определенности отношений целесообразнее закрепить в качестве момента приобретения статуса саморегулируемой организации день внесения Банком России записи в единый реестр саморегулируемых организаций.

5. Статьей 5 законопроекта устанавливается порядок разработки и утверждения саморегулируемой организацией базовых стандартов. При этом положения законопроекта в этой части отличаются фрагментарностью и представляются недостаточно проработанными.

Прежде всего, статус базовых стандартов в законопроекте недостаточно определен. После утверждения базовых стандартов Банком России они становятся обязательными как для иных саморегулируемых организаций в соответствующем виде деятельности, так и для иных участников финансового рынка (часть 8 статьи 3, часть 1 статьи 4). Согласно части 9 статьи 5 проекта базовые стандарты могут действовать и при ликвидации разработавшей их саморегулируемой организации, если Банк России не примет решения о прекращении их действия. В последнем случае непонятно, как можно будет обжаловать такие стандарты и кто будет надлежащим ответчиком. Полномочие по утверждению базовых стандартов саморегулируемой организации пунктом 1 части 5 статьи 21 законопроекта отнесено к компетенции постоянно действующего коллегиального органа управления саморегулируемой организации, который может представлять менее двадцати процентов членов саморегулируемой организации (см. части 1, 3 статьи 21 проекта). Подобный подход представляется несостоятельным с учетом значения базовых стандартов для рынка и обязательности их исполнения всеми финансовыми организациями.

Кроме того, требования о совместной разработке и согласовании общих базовых стандартов несколькими саморегулируемыми организациями одного вида (часть 4 статьи 5 проекта), а также о признании новой саморегулируемой организацией уже согласованных Банком России базовых стандартов, принятых ранее другой саморегулируемой организацией (часть 8 статьи 3 проекта), ограничивают самостоятельность таких организаций, поскольку ставят одну саморегулируемую организацию в зависимость от другой. Кроме того, данный подход не согласован с положением части 8 статьи 4 законопроекта, предусматривающей возможность для любой саморегулируемой организации обжаловать в судебном порядке любой стандарт. Поскольку в указанной части проектируемые положения не устанавливают какой-либо процедуры их реализации, в результате это может привести к необоснованному или намеренному замедлению процесса согласования базовых стандартов (в том случае, если саморегулируемые организации не заинтересованы в принятии одинаковых стандартов), судебным разбирательствам и, как следствие, снижению общего качественного уровня саморегулирования и доверия к этому институту.

Учитывая важность такого документа, как конкретный базовый стандарт для конкретного сегмента финансового рынка, Комитет считает необходимым при доработке законопроекта ко второму чтению уделить данному вопросу пристальное внимание, существенно уточнив нормы, связанные с процедурами разработки, утверждения и применения базовых стандартов.

6. Статьей 7 проекта предусматривается право Банка России на основании обращения конкретной саморегулируемой организации передать ей полномочия по надзору за соблюдением членами такой организации требований федеральных законов, по аттестации руководителей и работников финансовых организаций, по получению от членов саморегулируемой организации отчетности, по утверждению программ квалификационных экзаменов для аттестации граждан и ведению реестров аттестованных лиц. Вместе с тем Комитет считает, что передача полномочий созданным саморегулируемым организациями должна быть предусмотрена самим проектируемым актом и не должна ставиться в зависимость от решения Банка России. Надзор за соблюдением членами саморегулируемой организации требований федеральных законов может осуществляться в рамках статьи 13 проекта, также в проекте следует прямо предусмотреть право саморегулируемой организации на получение отчетности ее членов, право осуществлять аттестацию руководителей и работников членов саморегулируемой организации и утверждать программы аттестационных экзаменов.

7. Согласно пункту 7 части 7 статьи 3 законопроекта для получения статуса саморегулируемой организации некоммерческой организации требуется предоставить в Банк России смету, отражающую возможность осуществления саморегулируемой организацией своих функций и являющуюся основанием для установления членских взносов. При этом в проекте не установлены критерии достаточности сметы и требуемые направления расходования средств. В соответствии с частью 3 статьи 7 законопроекта размер сметы непосредственно связан с объемом полномочий, передаваемых саморегулируемым организациям Банком России и требуется не столько в момент получения некоммерческой организацией статуса саморегулируемой организации, сколько при принятии Банком России решения о передаче ряда своих полномочий.

Кроме того, представляется, что вопрос о необходимости разработки и представления в Банк России сметы тесно связан с вопросом о том, кто наделяет полномочиями саморегулируемые организации - Банк России или закон. В последнем случае вопрос о представлении сметы лишается всякого смысла, поскольку саморегулируемые организации должны исполнять требования закона и обладать для реализации своих полномочий необходимыми финансовыми ресурсами, но решение этого вопроса должно относиться к компетенции членов самой саморегулируемой организации, поскольку финансируется за счет их взносов.

В связи с изложенным положения проекта о смете нуждаются в дополнительном обсуждении и проработке.

8. Также в более детальной регламентации нуждаются положения законопроекта, посвященные порядку формирования органов управления саморегулируемой организации (статьи 19 - 22). В частности, Комитет считает целесообразным запретить совмещение одним лицом должностей в разных саморегулируемых организациях, а также участие в постоянно действующем коллегиальном органе управления саморегулируемой организации сотрудников Банка России и государственных органов. В настоящее время проект не исключает возможности того, что в качестве независимого члена такого органа будет выбран государственный служащий или служащий Банка России. Представляется, что такое избрание может воспрепятствовать беспристрастному осуществлению контроля со стороны Банка России за деятельностью саморегулируемой организации и ограничить самостоятельность такой организации.

9. При доработке законопроекта ко второму чтению следует иметь в виду, что в настоящее время деятельность саморегулируемых организаций субъектов страхового дела регулируется Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях", в связи с чем необходимо определить соотношение проектируемых норм и норм Федерального закона "О саморегулируемых организациях".

10. Кроме того, необходимо принимать во внимание, что Комитетом подготавливается к принятию во втором чтении проект федерального закона N 517191-6 "О финансовом уполномоченном по правам потребителей услуг финансовых организаций", распространяющий свое действие на страховые организации. Принятие проектов федеральных законов N  652159-6 и N 517191-6 приведет, в отличие от других сегментов финансового рынка, к двойной финансовой нагрузке на страховой рынок.

По законопроекту имеются и другие замечания содержательного, редакционного, лингвостилистического и юридико-технического характера.

В связи с изложенным Комитет Государственной Думы по финансовому рынку поддерживает принятие проекта федерального закона N 652159-6 "О саморегулируемых организациях в сфере финансовых рынков" в первом чтении при условии его существенной доработки ко второму чтению с учетом высказанных замечаний.

Председатель Комитета

Н.В. Бурыкина