Письмо Президента РФ от 22 августа 2009 г. N Пр-2225 О заключении на проект федерального закона N 118971-5 "Технический регламент "О безопасности электрических станций и сетей" (не действует)

Письмо Президента РФ от 22 августа 2009 г. N Пр-2225

Досье на проект федерального закона

Направляю заключение на проект федерального закона N 118971-5 "Технический регламент "О безопасности электрических станций и сетей", принятый Государственной Думой в первом чтении 26 июня 2009 г.

Приложение: на 7 л.

Д. Медведев

Заключение
Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике
на проект федерального закона N 118971-5 "Технический регламент "О безопасности электрических станций и сетей", принятый Государственной Думой в первом чтении 26 июня 2009 г.

В проекте федерального закона "Технический регламент "О безопасности электрических станций и сетей" (далее - законопроект) устанавливаются минимально необходимые обязательные требования безопасности к объектам электроэнергетики (тепловым и гидравлическим электростанциям, электростанциям на возобновляемых источниках энергии, электрическим сетям), объектам теплоэнергетики (тепловым сетям), атомным электростанциям (за исключением реакторных установок и установок, связанных с обработкой ядерного топлива и радиоактивных отходов), энергопринимающим и теплопринимающим установкам при их проектировании (включая изыскания), производстве, строительстве, реконструкции, монтаже, наладке, эксплуатации (в том числе техническом обслуживании и ремонте), консервации, ликвидации и утилизации, а также правила и формы оценки соответствия объектов технического регулирования указанным требованиям.

По законопроекту имеются следующие замечания и предложения.

Необходимо уточнить наименование, перечень объектов технического регулирования и сферу применения законопроекта.

Следует отметить, что наименование законопроекта не соответствует сфере его регулирования. Исходя из наименования законопроекта в нем должны устанавливаться требования только к электрическим станциям и сетям. Вместе с тем в число объектов технического регулирования включены также энергопринимающие и теплопринимающие установки, котельные и тепловые сети (часть 5 статьи 1).

Кроме того, в законопроекте содержатся требования к процессам строительства, монтажа, эксплуатации и другим процессам. Указанные требования необходимо исключить из законопроекта или изложить их как требования к продукции, либо следует включить названные процессы в перечень объектов технического регулирования, исходя из того, что все требования к процессам, устанавливаемые в техническом регламенте, должны быть связаны с требованиями к продукции.

Законопроектом устанавливаются обязательные требования к сооружениям и иным объектам капитального строительства. Вместе с тем обязательные требования безопасности к зданиям и сооружениям предусматривается установить в проекте федерального закона "Технический регламент "О безопасности зданий и сооружений", который относится к первоочередным и должен быть принят до 1 января 2010 г.

Кроме того, анализ положений Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", а также некоторых внесенных в Государственную Думу законопроектов (проект федерального закона N 122838-5 "О техническом регламенте "О безопасности низковольтного оборудования", принятый в первом чтении 13 марта 2009 г., проекты федеральных законов N 119004-5 "Технический регламент "О безопасности высоковольтного оборудования" и N 119016-5 "Технический регламент "О безопасности электроустановок", принятые Государственной Думой в первом чтении 26 июня 2009 г.) свидетельствует о том, что сферы их регулирования частично пересекаются со сферой регулирования законопроекта, а это недопустимо с правовой точки зрения.

При уточнении сферы регулирования законопроекта необходимо прежде всего определить, являются ли соответствующие оборудование, установки, сооружения и иные объекты самостоятельными объектами технического регулирования или же они должны считаться неотъемлемыми составными частями объектов технического регулирования рассматриваемого технического регламента.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона "О техническом регулировании" (далее - Федеральный закон) содержащиеся в техническом регламенте требования, обеспечивающие безопасность, должны устанавливаться с учетом степени риска причинения вреда. В связи с этим необходимо разграничить и конкретизировать устанавливаемые законопроектом требования безопасности к объектам технического регулирования в зависимости от их вида (гидроэлектростанции, атомные электростанции, тепловые электростанции) и степени возможного риска причинения вреда.

Согласно пункту 3 статьи 7 Федерального закона технический регламент должен содержать требования энергетической эффективности. В связи с этим необходимо установить в законопроекте такие требования.

В то же время в проекте федерального закона N 111730-5 "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности", принятом Государственной Думой в первом чтении 21 ноября 2008 г., предусматривается урегулировать вопросы, касающиеся энергетической эффективности, в том числе определить понятия "энергетическая эффективность", "класс энергетической эффективности" и установить параметры энергоэффективности, которые в настоящее время в федеральных законах отсутствуют.

Учитывая то, что в настоящее время установить в законопроекте требования энергетической эффективности не представляется возможным, его принятие целесообразно лишь после принятия указанного проекта федерального закона.

В законопроекте необоснованно регулируются отношения, которые уже урегулированы в Градостроительном кодексе Российской Федерации, Земельном кодексе Российской Федерации, Водном кодексе Российской Федерации, федеральных законах "Об электроэнергетике", "Об охране окружающей среды", "Об использовании атомной энергии", "О безопасности гидротехнических сооружений", "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и некоторых других федеральных законах, причем нередко без учета требований названных законодательных актов.

Например, в статьях 5 - 8, 12 - 14 , 23, 29, 30, 38, 40 и других статьях законопроекта регулируются вопросы предоставления земельных участков для строительства, проектирования, ремонта, ввода в эксплуатацию соответствующих объектов, установления охранных зон, рекультивации земель, возмещения причиненного окружающей среде вреда и другие вопросы без учета требований Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "Об охране окружающей среды".

Глава IV законопроекта, устанавливающая специальные требования безопасности к гидроэлектростанциям, не согласована с нормами Водного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений".

В законопроекте термины "гидротехническое сооружение", "декларация безопасности гидротехнического сооружения", "объекты электроэнергетики", "возобновляемые источники энергии" и некоторые другие определены иначе, чем в федеральных законах "Об электроэнергетике" и "О безопасности гидротехнических сооружений". Следует также иметь в виду, что в проектах федеральных законов N 111730-5 "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности" и N 111741-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения энергетической и экологической эффективности", принятых Государственной Думой в первом чтении 21 ноября 2008 г., предусматривается по-новому урегулировать вопросы, касающиеся использования возобновляемых энергетических ресурсов, в том числе по-новому определить соответствующие термины.

Необходимо отметить, что законопроект не в полной мере соответствует Федеральному закону. Так, в соответствии с пунктом 3 статьи 7 Федерального закона не включенные в технические регламенты требования к продукции и соответствующим процессам не могут носить обязательный характер. Вместе с тем некоторые положения законопроекта (часть 10 статьи 5; часть 1, пункт "д" части 3 и часть 7 статьи 9; части 7 и 8 статьи 18; пункт "а" части 1 статьи 27) противоречат указанным требованиям, поскольку ими предполагается установление требований к объектам технического регулирования в иных нормативных правовых актах.

Законопроект (часть 11 статьи 5, пункт "г" части 3, абзац третий части 13 статьи 9, часть 5 статьи 23) содержит нормы, касающиеся охраны труда, вопреки требованиям пункта 3 статьи 1 Федерального закона.

В статьях 4, 9, 10, 23 и других статьях законопроекта говорится об имущественных объектах, а также об их собственниках. Таким образом, требования к безопасности соответствующих объектов необоснованно ставятся в зависимость от имущественных прав на эти объекты. Следует учитывать, что имущественные отношения составляют предмет регулирования гражданского законодательства. Что касается законодательства о техническом регулировании, то оно имеет другой предмет регулирования и другую терминологию.

По конкретным положениям законопроекта имеются следующие замечания.

Статью 2 законопроекта требуется исключить, как не соответствующую установленным Федеральным законом целям принятия технических регламентов.

Часть 2 статьи 7 законопроекта содержит внутреннее противоречие: с одной стороны, отклонений от проектной документации при строительстве и монтаже не допускается, с другой стороны, отклонения от проектной документации при строительстве и монтаже возможны с внесением изменений в проектную документацию. При этом порядок внесения таких изменений, а также порядок оценки соответствия внесенных в проектную документацию изменений законопроектом не определен.

Многие требования к процессу эксплуатации, устанавливаемые статьями 9, 14, 18, 23, 27, 36 и 39 законопроекта, не связаны с требованиями к самой продукции. Указанные вопросы должны регулироваться в соответствии с законодательством в области промышленной безопасности и охраны труда.

Положения части 6 статьи 9, части 15 статьи 18 изложены таким образом, что придают национальным стандартам, сводам правил и инструкциям по эксплуатации статус обязательности, что противоречит статье 12 Федерального закона, согласно которой применение стандартов и сводов правил осуществляется на добровольной основе.

Часть 2 статьи 15 законопроекта содержит отсылочное положение, предусматривающее декларирование безопасности гидротехнических сооружений. При этом не учитывается то, что к гидротехническим сооружениям могут относиться не только гидроэлектростанции, но и иные сооружения (плотины, шлюзы и так далее). Указанное положение требуется уточнить.

Кроме того, поскольку гидроэлектростанции относятся к объектам регулирования законопроекта, а декларация безопасности сооружения является одним из видов оценки соответствия, требования к декларации безопасности гидроэлектростанций и иных гидротехнических сооружений, входящих в их состав, целесообразно включить в законопроект на основании требований пункта 3 статьи 7 Федерального закона.

Частью 1 статьи 19 законопроекта предусмотрена экспертиза промышленной безопасности для специальных проектов по ликвидации гидроэлектростанций. В то же время статьей 40 законопроекта такой формы оценки соответствия названных проектов не предусмотрено, что противоречит части 3 статьи 7 Федерального закона, согласно которой требования по оценке соответствия, не включенные в технические регламенты, не могут носить обязательный характер.

Положения части 3 статьи 23 законопроекта, касающиеся установления ответственности за строительство с нарушением режима охранной зоны, не относятся к сфере технического регулирования, и их следует исключить из законопроекта.

Требование части 6 статьи 26 законопроекта в части, касающейся горячего водоснабжения, не относится к сфере регулирования законопроекта и представляется не соответствующим уровню развития экономики Российской Федерации. Кроме того, поскольку реализация указанного положения потребует финансово-экономических затрат, целесообразность данного требования нуждается в дополнительном обсуждении.

Аналогичное замечание относится также к части 2 статьи 41 законопроекта, содержащей положение, которым предусматривается приведение в соответствие с требованиями технического регламента действующих энергопринимающих и теплопринимающих установок в течение трех лет. Следует оценить размер материальных затрат, необходимых для реализации этого требования в масштабах страны.

В статье 40 законопроекта не учитывается то, что согласно статье 12 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" распределение функций между федеральными органами исполнительной власти относится к полномочиям Правительства Российской Федерации.

Кроме того, наделение полномочиями по государственному контролю (надзору), наряду с федеральными органами исполнительной власти (их территориальными подразделениями), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (часть 15 статьи 40 законопроекта) допускает возможность дублирования функций по государственному контролю (надзору) за одними и теми же объектами, что противоречит требованиям статьи 3 Федерального закона о недопустимости одновременного возложения одних и тех же полномочий на два и более органа государственного контроля (надзора).

Частью 16 статьи 40 законопроекта не предусмотрены сроки проведения государственного контроля (надзора), нечетко определен порядок формирования комиссии по проверке готовности объектов электроэнергетики и объектов теплоэнергетики к осенне-зимнему периоду, которая является одной из процедур проведения государственного контроля (надзора).

Требует доработки понятийный аппарат законопроекта. Так, некоторые содержащиеся в статье 3 законопроекта определения терминов представляются излишними. Например, поскольку определение термина "акватория" содержится в статье 1 Водного кодекса Российской Федерации, следует исключить его из законопроекта. В то же время законопроект содержит неоднозначно понимаемые, создающие правовую неопределенность термины, такие как "вредные и пожароопасные вещества", "прогрессивные строительные и производственные технологии", "нормативная сейсмичность", "меры гидрометеорологической безопасности", "сохранение живучести энергетического объекта", "смежный объект электроэнергетики", "промышленная санитария", "территория мазутного хозяйства", "газоопасные работы", "экологически безопасное водопользование", "раздел экологической безопасности", "водохозяйственные услуги", "водоподготовительное оборудование", "недостаточный водообмен", "промежуточный теплоноситель", "сетевой газ", "расчетные механические и тектонические воздействия", "опасная газовая среда", "промышленные здания", "тупиковый участок" и другие.

Законопроект также нуждается в юридико-технической и редакционной доработке.

Принимая во внимание изложенное, предлагается доработать законопроект в соответствии с высказанными замечаниями.