Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству по проекту федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию" - внесен Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
по проекту федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию" - внесен Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - Законопроект), и сообщает следующее.

Законопроект разработан в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2013 года N ДМ-П13-6663 (пункт 2), направленным на обеспечение исполнения пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 26 октября 2012 года N Пр-2869 по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации 9 октября 2012 года "О  повышении эффективности управления земельными ресурсами в  интересах граждан и юридических лиц". Необходимость отмены деления земель на категории как способа определения разрешенного использования земельных участков, дублирующего институт территориального планирования и градостроительного зонирования, также предусматривается Планом мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2010 года N 982-р.

Комитет считает необходимым отметить, что существующее нормативно-правовое регулирование порядка определения разрешенного использования земельных участков имеет ряд недостатков.

Так, в настоящее время в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации подразделяются на категории и используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. При этом правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. В этой связи законодательством Российской Федерации для целей определения правового режима земельных участков предусматриваются такие процедуры как отнесение земель или земельных участков к определенной категории или их перевод из одной категории в другую, а также определение, установление или изменение вида разрешенного использования.

При этом порядок и основания для перевода земель или земельных участков из одной категории в другую и изменения разрешенного использования земельного участка различны. Кроме того, принятие указанных решений находится зачастую в компетенции различных органов публичной власти, что не способствует реализации принципа устойчивого развития территорий, предусмотренного Градостроительным кодексом Российской Федерации. Перевод земельных участков из одной категории в другую в отдельных случаях является длительной и сложной процедурой, сопровождаемой отсутствием конкретных регламентирующих признаков обоснованности перевода земельных участков из одной категории в другую, что на практике приводит к принятию не всегда обоснованных решений.

Комитет считает необходимым отметить, что до 31 декабря 2014 года на всей территории Российской Федерации должны быть утверждены документы территориального планирования всех уровней, а также документы градостроительного зонирования.

При этом согласно части 4 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 3 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" с 31 декабря 2012 года действует запрет на принятие решений о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии утвержденных документов территориального планирования соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также запрет изменение вида разрешенного использования земельного участка при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки (применительно к сельским поселениям с 1 июня 2014 года). Исключения сделаны лишь для таких субъектов Российской Федерации, как Москва и Московская область, применительно к территории которых указанные ограничения вступают в силу с 1 января 2015 года, а также в отношении находящихся в федеральной собственности земельных участков и земельных участков Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства для их использования в целях, установленных Федеральным законом от 24 июля 2008 года N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства", применительно к которым ограничения вводятся с 1 января 2017 года.

Кроме того, согласно пункта 3 статьи 4 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" несоответствие испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования является основанием для отказа в переводе земель или земельных участков из одной категории в другую.

Таким образом, развитие институтов территориального планирования и градостроительного зонирования свидетельствует о том, что деление земель по целевому назначению на категории зачастую поставлено в зависимость от наличия утвержденных документов территориального планирования и градостроительного зонирования, а также их содержания. Это прямо следует из основного принципа, предусмотренного Градостроительным кодексом Российской Федерации, заключающегося в обеспечении устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования.

При этом документы градостроительного зонирования определяют виды разрешенного использования земельных участков, параметры строительства на них, за исключением земельных участков, в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются или на которые действие градостроительных регламентов не распространяется.

Законопроектом устанавливается порядок определения видов разрешенного использования земельных участков, на которые не распространяется градостроительный регламент или в отношении которых градостроительный регламент не устанавливается, а также порядок установления зон с особыми условиями использования территории.

Таким образом, концепция законопроекта направлена на исключение дублирования в правовом регулировании вопроса определения правового режима земельных участков, устранение правовых пробелов в указанной сфере и в этой части заслуживает поддержки.

Кроме того, к положительным сторонам Законопроекта следует отнести и комплексный подход к регулированию порядка установления охранных и защитных зон, поскольку в настоящее время законодательство Российской Федерации в указанной сфере разрозненно. В частности, отсутствует единый орган, уполномоченный осуществлять нормативно-правовое регулирование в данной области, не разграничены полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в части принятия таких решений в зависимости от видов объектов, что создает правовую неопределенность на практике, являющуюся причиной возникновения споров, в том числе зачастую разрешаемых в судебном порядке.

Вместе с тем к законопроекту имеется ряд серьезных замечаний.

1. В соответствии с подпунктом 6 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.

Предусмотренными Законопроектом изменениями, в отличие от действующих положений Земельного кодекса Российской Федерации устанавливается закрытый перечень видов земель, в отношении которых устанавливается приоритет их сохранения. К таким видам предлагается отнести земли в границах особо охраняемых природных территорий, территорий объектов культурного наследия, особо ценных сельскохозяйственных земель, земель, занятых защитными лесами.

По мнению Комитета, указанные предложения не в полной мере учитывают предусмотренные законодательством Российской Федерации принципы сохранения различных компонентов природной среды, к числу которых относится земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы (статья 1 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды").

Так, например, в соответствии с пунктом 6 статьи 1 Лесного кодекса Российской Федерации принцип обеспечения охраны и защиты лесов распространяется на все леса, а не только на защитные леса.

В соответствии с Федеральным законом от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся соответственно к особо охраняемым объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите.

Вместе с тем, с 30 декабря 2013 года (со дня вступления в силу Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации") лечебно-оздоровительные местности и курорты исключены из числа особо охраняемых природных территорий, в связи с чем, исходя из проектируемых изменений подпункта 6 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, на такие земли не будет распространяться принцип приоритета сохранения.

На основании вышеизложенного, предлагаемая Законопроектом редакция подпункта 6 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации нуждается в доработке.

Кроме того, в настоящее время понятие "земли" используется в Земельном кодексе Российской Федерации, а также в Федеральном законе от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" в целях подразделения земель по целевому назначению на категории. Однако в связи с предлагаемым исключением института деления земель на категории, данное понятие нуждается в уточнении. При этом необходимо обратить внимание, что как следует из определения Верховного суда Российской Федерации от 25 июня 2008 года N 67-Г08-5, понятия "земли" и "земельные участки" не являются тождественными.

2. В названии Законопроекта и в пояснительной записке к нему, указано, что институт деления земель на категории должен быть заменен зонированием территорий. В связи с этим предлагается Федеральный закон от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" признать утратившим силу, а главы Земельного кодекса Российской Федерации, посвященные делению земель на категории заменить новыми положениями, предусматривающими порядок определения разрешенного использования земельных участков, а также виды и состав территориальных зон.

Комитет считает необходимым отметить, что в соответствии с пунктом 1 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).

Вместе с тем, согласно пункта 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительное зонирование, которое предлагается заменить на территориальное зонирование, является градостроительной деятельностью, направленной на развитие территорий в целом. Данная деятельность согласно части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации осуществляется не только в целях регулирования вопросов использования земельных участков, но и создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, а также для планировки территорий муниципальных образований.

Кроме того, согласно части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации при градостроительном зонировании определяется разрешенное использование не только земельных участков, но и объектов капитального строительства.

На основании вышеизложенного, по мнению Комитета, предлагаемый подход, заключающийся в урегулировании вопросов зонирования в земельном законодательстве Российской Федерации, не в полной мере соответствует предмету регулирования Земельного кодекса Российской Федерации.

Следует также отметить, что представляется недостаточно обоснованным предлагаемый законопроектом подход, согласно которому содержание документа, которым устанавливаются территориальные зоны, регламенты использования территории, порядок разработки и принятия такого документа, порядок установления границ территориальных зон, регулируются одним федеральным законом (Градостроительный кодекс Российской Федерации), а само описание таких территориальных зон переносится в другой федеральный закон (Земельный кодекс Российской Федерации).

3. Проектируемой статьей 77 Земельного кодекса Российской Федерации предлагается урегулировать порядок определения разрешенного использования земельных участков.

Так, в частности, согласно подпункта 1 пункта 8 проектируемой статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривается, что вид разрешенного использования земельных участков в границах территориальных зон сельскохозяйственного назначения определяется сельскохозяйственным регламентом.

Вместе с тем, в настоящее время в соответствии с частью 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешенное использование земель сельскохозяйственного назначения определяется градостроительным регламентом, за исключением сельскохозяйственных угодий.

В этой связи предлагаемые изменения неизбежно повлекут необходимость изменения органами местного самоуправления принятых в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации правил землепользования и застройки, что является достаточно длительным процессом, в числе прочего сопровождающимся возникновением расходов местных бюджетов.

Представляется, что субъектом права законодательной инициативы в пояснительной записке не в полной мере обоснована необходимость отказа от существующих подходов определения видов разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения, в связи с чем, по мнению Комитета, действие сельскохозяйственных регламентов целесообразно распространить только на сельскохозяйственные угодья. Кроме того, по мнению Комитета в дополнительном обосновании нуждается и возможность разработки и принятия одного сельскохозяйственного регламента применительно ко всей территории муниципального образования (пункт 1 проектируемой статьи 14.1 Федерального закона от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве"), поскольку такой подход не в полной мере отвечает юридической природе регламента использования территории.

Следует обратить внимание, что законопроектом предлагается также новый порядок определения вида разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий - на основании регламента охраны и использования особо охраняемых природных территорий. При этом, учитывая, что Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" предусматривается деление таких территорий на территории федерального, регионального и местного значения, предлагаемые изменения повлекут возникновение расходов бюджетов всех уровней в объеме, необходимом для разработки и принятия такого нового вида регламента использования территорий. Вместе с тем, как следует из финансово-экономического обоснования к законопроекту, его реализация не потребует расходов из федерального бюджета.

Пунктом 11 проектируемой статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации предлагается наделить арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, правом выбора видов разрешенного использования из видов, предусмотренных регламентом использования территории, в случае, если срок действия договора составляет менее пяти лет.

Однако, по мнению Комитета, возможность выбора видов разрешенного использования арендаторами земельных участков, может быть ограничена, в том числе гражданско-правовыми обязательствами. Так, например, такие ограничения должны распространяться на лицо, с которым заключено органом государственной власти или органом местного самоуправления заключен концессионное соглашение и которому предоставлен в аренду земельный участок, необходимый для использования в целях исполнения такого соглашения. Кроме того, с учетом сложившейся судебной практики, возможность изменения вида разрешенного использования предоставленного в аренду земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, может быть постановлена в зависимость от получения согласия арендодателя (см., например, определение Верховного Суда Российской Федерации от 6 августа 2013 года N 56-КГ13-5, постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 июня 2013 года N 756/13).

Также, по мнению Комитета, в дополнительном обсуждении нуждается предлагаемое понятие условно разрешенного вида разрешенного использования земельного участка.

4. Законопроектом предлагается установить закрытый перечень видов территориальных зон (пункт 4 проектируемой статьи 78 Земельного кодекса).

Следует отметить, что в настоящее время перечень видов территориальных зон не носит исчерпывающего характера. В соответствии с частью 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации помимо предусмотренных указанной статьей, органом местного самоуправления могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.

По мнению Комитета, изменение подхода в правовом регулировании указанного вопроса требует дополнительного обсуждения, поскольку, с одной стороны, возникает опасение, что на законодательном уровне невозможно предусмотреть всего многообразия территориальных зон с учетом разнообразного использования территории, что в целом снижает гибкость такого важного института как территориальное зонирование. С другой стороны, предлагаемые изменения также могут привести к необходимости изменения органами местного самоуправления принятых в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации правил землепользования и застройки.

Кроме того, требует уточнения и сам предусмотренный Законопроектом перечень территориальных зон, а также содержание допустимого разрешенного использования земельных участков, расположенных в таких зонах.

Так, например, представляется сомнительным необходимость выделения в качестве самостоятельной территориальной зоны огородничества и садоводства, поскольку в настоящее время территории, предназначенные для ведения садоводства, могут быть включены в состав жилых зон или в состав зон сельскохозяйственного использования (части 3, 9 и 10 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а выделение при градостроительном зонировании зон, предназначенных для ведения огородничества, Градостроительным кодексом Российской Федерации не предусматривается. Кроме того, и сам Законопроект сохраняет возможность использования земельных участков, предназначенных для ведения садоводства и огородничества в зонах сельскохозяйственного назначения (подпункт 4 пункта 3 проектируемой статьи 81 Земельного кодекса Российской Федерации).

Также требует дополнительного обоснования необходимость определения в качестве самостоятельных таких зон как зона энергетики, зона транспорта, зона связи, зона коммунально-инженерной инфраструктуры, поскольку в настоящее время в соответствии с частью 8 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации данные зоны объединены в зоны инженерной и транспортной инфраструктур.

Подпунктом 1 пункта 1 проектируемой статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривается, что в составе жилых зон могут быть выделены зоны застройки дачными домами. Вместе с тем, в настоящее время законодательством Российской Федерации понятие "дачный дом" не раскрывается, а правовой режим дачного земельного участка предусматривает возможность строительства жилого дома, жилого строения, хозяйственных строений и сооружений (статья 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан").

Пунктом 1 проектируемой статьи 81 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривается деление зон сельскохозяйственного назначения по видам на зоны высокопродуктивных земель, зоны продуктивных земель и зоны низкопродуктивных земель. Помимо этого согласно пункта 2 проектируемой статьи 81 Земельного кодекса Российской Федерации земли в границах зон сельскохозяйственного назначения подразделяются на сельскохозяйственные угодья и прочие земли. Кроме того, пунктом 5 проектируемой статьи 81 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривается, что в границах зон сельскохозяйственного назначения выделяются особо ценные сельскохозяйственные земли, которые подлежат особой охране.

По мнению Комитета, из предлагаемого деления зон сельскохозяйственного назначения и земель в границах таких зон, не представляется возможным определить, чем именно являются сельскохозяйственные угодья, прочие земли, особо ценные сельскохозяйственные земли (видами земель, видами разрешенного использования земель или видами разрешенного использования земельных участков). Также представляется неразрешенным вопрос о соотнесении таких понятий как "сельскохозяйственные угодья", "особо ценные сельскохозяйственные земли", в том числе с учетом предлагаемого деления зон сельскохозяйственного назначения исходя их продуктивности земель.

В соответствии со статьей 79 Земельного кодекса Российской Федерации в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, в числе которых, в свою очередь, особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья.

Таким образом, в настоящее время понятие "сельскохозяйственные угодья" объединяет в себе особо ценные и высокопродуктивные земли, использование которых для других целей не допускается.

На основании вышеизложенного, по мнению Комитета, предлагаемое деление зон сельскохозяйственного назначения и земель в границах таких зон является избыточным, а отказ от существующего подхода, заключающегося в отнесении особо ценных и высокопродуктивных земель к числу сельскохозяйственных угодий, необоснованным.

Пунктом 7 проектируемой статьи 81 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривается, что решения по установлению и (или) изменению границ особо ценных сельскохозяйственных земель и их охранных зон принимаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Комитет считает необходимым обратить внимание, что согласно части 3 статьи 20 Законопроекта границы особо ценных сельскохозяйственных земель должны быть установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 июля 2016 года. В связи с этим, учитывая, что указанная дата является сроком окончания всех работ по установлению границ особо ценных сельскохозяйственных земель, по мнению Комитета, существуют серьезные опасения, что за такой короткий срок субъектами Российской Федерации указанные работы не будут выполнены, прежде всего, по причине отсутствия денежных средств в бюджетах субъектов Российской Федерации в достаточном количестве.

Проектируемой статьей 82 Земельного кодекса Российской Федерации существенно расширяется перечень видов разрешенного использования земельных участков в границах рекреационных зон. Помимо территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом, в состав таких зон предлагается включать территории и объекты, обладающие природными лечебными ресурсами, благоприятным климатом и иными природными факторами и условиями, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека. Вместе с тем, включение указанных территорий и объектов в границы рекреационных зон представляется достаточно спорным.

Кроме того, исключается такой вид территориальных зон, как зоны особо охраняемых территорий, в состав которых могли включаться, в том числе, и земельные участки, имеющие особое историко-культурное значение, например, достопримечательные места. Отсутствие такой зоны приведет к необходимости включения достопримечательных мест, являющихся объектами культурного назначения, в состав той или иной зоны, предусмотренной Земельным кодексом Российской Федерации, что не всегда сможет гарантировать учет специфики такого объекта.

Помимо вышеизложенного, обращает на себя внимание отсутствие единых подходов, предлагаемых для правового регулирования зонирования территорий. Так, в границах зон сельскохозяйственного назначения и зон запаса могут находиться земли и земельные участки. В зоны садоводства и огородничества, производственны зоны, зоны энергетики, транспорта, связи, обеспечения космической деятельности, обеспечения обороны, безопасности и правопорядка, коммунально-инженерной инфраструктуры могут включаться только земельные участки. В свою очередь, к зонам рекреационного назначения относятся территории.

Также нуждается в дополнительном обосновании необходимость исключения из законодательства Российской Федерации понятия "зоны с особыми условиями использования территории", объединяющего в себе охранные, защитные и санитарно-защитные зоны.

По мнению Комитета, поправки в Земельный и Градостроительный кодекс Российской Федерации не должны приводить к необходимости внесения избыточных, непосредственно не связанных с отменой деления земель на категории, изменений в утвержденные правила землепользования и застройки, учитывая длительность и затратность данного процесса.

5. Пункт 15 статьи 1 законопроекта предусматривает дополнение статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации новым случаем изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд - созданием или расширением особо охраняемых природных территорий. Вместе с тем, данное положение законопроекта нуждается в уточнении, поскольку действующие положения Земельного кодекса Российской Федерации допускают изъятие земельных участков при создании и расширении определенных видов особо охраняемых природных территорий. Учитывая вышеизложенное, пункт 15 статьи 1 законопроекта нуждается в уточнении.

6. Пунктом 6 проектируемой статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации определяются случаи, когда на земельные участки не распространяются виды разрешенного использования, установленные регламентами использования территории. Так, к числу таких участков относятся земельные участки, предназначенные в соответствии с документацией по планировке территории для строительства линейных объектов. Вместе с тем, такой подход не учитывает, что зоны транспорта предназначены именно для размещения объектов транспорта, в том числе линейных объектов, и основным видом разрешенного использования в таких зонах является размещение указанных объектов.

Кроме того, в дополнительном обсуждении нуждается вопрос об исключении из числа таких земельных участков земельных участков в границах территорий памятников и ансамблей (действующий пункт 1 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации), учитывая, что далеко не во всех случаях указанные земельные участки и объекты культурного наследия, расположенные на них, могут использоваться по общим правилам.

7. Пункт 20 статьи 1 законопроекта предусматривает дополнение Земельного кодекса Российской Федерации главой "Охранные и защитные зоны", в которой предлагается урегулировать цели установления, виды защитных и охранных зон, полномочия органов по установлению таких зон, последствия их установления.

Так, пунктом 2 проектируемой статьи 94 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривается следующие виды защитных зон:

1) санитарно-защитная зона промышленных объектов;

2) санитарно-защитная зона объектов водного транспорта;

3) иные предусмотренные федеральными законами защитные зоны.

Вместе с тем, такой подход не учитывает, что ряд существующих защитных зон предусмотрен не федеральными законами, а подзаконными нормативными правовыми актами. Например, постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2010 года N 17 утверждены СанПиН 1.2.2584-10 "Гигиенические требования к безопасности процессов испытаний, хранения, перевозки, реализации, применения, обезвреживания и утилизации пестицидов и агрохимикатов", которыми предусмотрена обязанность установления санитарно-защитных зон и минимальных разрывов от населенных мест, водных объектов, оздоровительных и санаторно-курортных учреждений при обращении с пестицидами.

В связи с этим вопрос о видах защитных зон требует дополнительной проработки.

Пунктом 2 проектируемой статьи 96 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что правообладатель земельного участка не вправе требовать возмещения убытков в связи с установлением придорожной полосы автоомбильной дороги, охранной зоны особо охраняемой природной территории и т.п. Предлагаемый подход, по мнению Комитета, нуждается в дополнительном обосновании, поскольку не понятна причина отказа в возмещении убытков, возникающих у правообладателей земельных участков в связи с установлением указанных зон при строительстве, реконструкции автомобильных дорог или созданием особо охраняемой природной территории.

8. Пункт 4 статьи 6 законопроекта дополняет Федеральный закон от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве" новой статьей 14.1, регулирующей содержание и порядок разработки сельскохозяйственных регламентов.

Помимо замечаний к данному положению законопроекта, отмеченных в пункте 4 настоящего заключения, также необходимо отметить следующее.

Согласно законопроекту сельскохозяйственный регламент включает в себя такие разделы, как виды разрешенного использования, предельные параметры земельных участков и предельные параметры строительства, реконструкции. В связи с этим, содержание такого регламента полностью совпадает с содержанием иных регламентов использования территории и не содержит какой-либо специфики, обосновывающей необходимость специального выделения такого вида регламента.

Кроме того, сельскохозяйственный регламент включает в себя карты сельскохозяйственного зонирования и материалы по обоснованию сельскохозяйственного зонирования.

Вместе с тем, положения данной статьи предусматривают, что сельскохозяйственный регламент разрабатывается в отношении всех зон сельскохозяйственного назначения муниципального образования. Согласно пункту 5 проектируемой статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации порядок установления территориальных зон определяется Градостроительным кодексом Российской Федерации, согласно которому установление границ территориальных зон осуществляют органы местного самоуправления при утверждении карты градостроительного зонирования в составе правил землепользования и застройки.

Таким образом, из законопроекта не понятно, кем же устанавливаются границы зон сельскохозяйственного назначения - органами местного самоуправления в составе правил землепользования и застройки или органами государственной власти субъектов Российской Федерации в составе сельскохозяйственного регламента.

Учитывая вышеизложенное, законопроект в указанной части также нуждается в доработке.

9. Статьей 10 законопроекта предусматривается внесение изменений в понятийный аппарат Градостроительного кодекса Российской Федерации. Так, исключаются такие важнейшие с точки зрения градостроительной деятельности понятия, как "зоны с особыми условиями использования территории", "градостроительное зонирование", "территориальные зоны", используемые во многих федеральных законах.

Кроме того, по тексту Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривается замена понятие "градостроительный регламент" на "регламент использования территории", что также представляется избыточным, учитывая, что к территориальным зонам устанавливается градостроительный регламент (подпункт 4 пункта 8 проектируемой статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации).

Законопроектом предлагается также раскрыть в статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации понятие "населенный пункт". Согласно законопроекту населенный пункт - территория, имеющая сосредоточенную застройку в пределах установленной черты (границы) и служащая постоянным местом проживания людей. Территория населенного пункта должна полностью входить в состав поселения.

Вместе с тем, предлагаемое определение требует дополнительного обсуждения с точки зрения основных признаков - наличие сосредоточенной застройки и постоянное проживание людей.

Проектируемыми изменениями в статью 10 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривается введение нового вида документов территориального планирования Российской Федерации - схемы территориального планирования в области агропромышленного комплекса.

Вместе с тем, как следует из финансово-экономического обоснования к законопроекту, его реализация не потребует расходов из федерального бюджета.

Кроме того, представляется необходимым уточнить содержание схемы территориального планирования Российской Федерации в области агропромышленного комплекса, учитывая, что исходя из частей 4 и 5 статьи 10 Градостроительного кодекса Российской Федерации в схемах территориального планирования Российской Федерации содержится информация о видах, назначении, наименованиях планируемых для размещения объектов федерального значения, их основных характеристиках, их местоположении.

По мнению Комитета, в дополнительном обсуждении нуждается подпункт "а" пункта 13 статьи 10 Законопроекта, предусматривающий исключение из правил землепользования и застройки порядка их применения и внесения изменений в указанные правила. Указанный раздел призван регулировать многочисленные процедурные вопросы, связанные с установлением и изменением видов разрешенного использования. Так, порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления; об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами; о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления; о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки; о внесении изменений в правила землепользования и застройки; о регулировании иных вопросов землепользования и застройки.

Проектируемая часть 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации требует соотнесения с пунктом 8 проектируемой статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым градостроительный регламент также не устанавливается применительно к особо охраняемым природным территориям.

Предлагаемыми изменениями предусматривается признание утратившей силу статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регулирующей правила определение видов разрешенного использования не только земельных участков, но и объектов капитального строительства, в связи с чем, по мнению Комитета, указанные предложения в части исключения норм о порядке определения разрешенного использования объектов капитального строительства, не в полной мере соответствует концепции Законопроекта.

Пунктом 19 статьи 10 Законопроекта исключается необходимость проведения публичных слушаний при предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства. При этом предусматривается, что условно разрешенный вид использования может предоставляться при соблюдении ряда условий, закрепленных в регламенте использования территории (образование земельного участка определенного размера, параметры его благоустройства) (пункт 14 проектируемой статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации). Однако, такой подход не учитывает юридической природы "условно разрешенного вида использования территории", который не является характерным и общедопустимым в границах территориальной зоны и возможность получения разрешения на который должны быть увязана с необходимостью того или иного объекта в границах данной зоны и отношением населения к этому.

Как отмечено в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 года N 931-О-О, будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам.

Однако в пояснительной записке к законопроекту отсутствует обоснование необходимости исключения проведения публичных слушаний при предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков.

Подпунктом "б" пункта 28 статьи 10 Законопроекта предлагается внести изменения в частью 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части исключения возможности строительства на дачном земельном участке без разрешения на строительство.

Вместе с тем, Комитет отмечает, что Законопроект не содержит переходных положений, регулирующих порядок ввода в эксплуатацию, а также государственной регистрации прав на объекты недвижимости, строительство которых начато правообладателями дачных земельных участков без разрешения на строительство до вступления в силу проектируемых норм.

10. Частью 7 статьи 20 Законопроекта предусматривается запрет на изменение вида разрешенного использования земельных участков, на вид разрешенного использования, предусматривающий ведение дачного хозяйства и (или) садоводства, со дня официального опубликования проектируемого закона и до дня его вступления в силу.

Вместе с тем, по мнению Комитета, указанный запрет не в полной мере соответствует положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации (часть 3 статьи 35), предусматривающим возможность включения территорий, предназначенных для ведения садоводства и дачного хозяйства в жилые зоны, в связи с чем подобные ограничения могут быть введены только для целей защиты земель сельскохозяйственного назначения, используемых для сельскохозяйственного производства.

Кроме того, до дня вступления в силу проектируемого закона будет продолжать действовать часть 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающая возможность самостоятельного выбора (а не изменения вида) правообладателями земельных участков основного и вспомогательного вида разрешенного использования из числа тех, которые предусмотрены градостроительным регламентом, без дополнительных разрешений и согласования. При этом положения пункта 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", предусматривающие возможность изменения вида разрешенного использования земельного участка на основании решения главы местной администрации действуют только до принятия правил землепользования и застройки, которые ко дню официального опубликования проектируемого закона должны быть приняты на территории всех муниципальных образований в Российской Федерации.

Как предусмотрено частью 10 статьи 20 Законопроекта, со дня вступления в силу проектируемого закона земли и земельные участки, отнесенные до вступления в его силу к категории земель сельскохозяйственного назначения и к территориальным зонам сельскохозяйственного использования признаются землями и земельными участками, находящимися в границах зон сельскохозяйственного назначения, за исключением земельных участков, предназначенных для ведения гражданами и их некоммерческими объединениями дачного хозяйства (осуществления дачного строительства), огородничества и садоводства.

Комитет считает необходимым отметить, что порядок "признания" таких земель и земельных участков зонами сельскохозяйственного назначения остается не вполне понятным, поскольку Законопроектом указанный вопрос прямо не урегулирован. В частности, исходя из проектируемой статьи 81 Земельного кодекса Российской Федерации и норм Градостроительного кодекса Российской Федерации границы зон сельскохозяйственного назначения должны определяться по общим правилам зонирования территории путем принятия правил землепользования и застройки либо внесения изменений в них.

Кроме того, указанное положение не в полной мере соответствует подпункту 4 пункта 3 проектируемой статьи 81 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающему возможность использования земель и земельных участков в зонах сельскохозяйственного использования для ведения садоводства и огородничества. С подпунктом 4 пункта 3 проектируемой статьи 81 Земельного кодекса Российской Федерации также не в полной мере соотносится абзац пятый части 10 статьи 20 Законопроекта, предусматривающий необходимость включения в зоны садоводства и огородничества всех без исключения земельных участков, предоставленных садоводческим и огородническим некоммерческим объединениям граждан.

На основании вышеизложенного, Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству поддерживает законопроект с учетом высказанных замечаний и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Ю. Русских