Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по образованию от 29 января 2015 г. (протокол N 64-1) на проект федерального закона N 212818-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" в части обеспечения гарантий автономии государственных и муниципальных образовательных организаций", внесенный депутатами Государственной Думы И.И. Мельниковым, О.Н. Смолиным, А.А. Андреевым, А.А. Кравцом, С.Н. Решульским, Б.В. Иванюженковым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по образованию от 29 января 2015 г. (протокол N 64-1)
на проект федерального закона N 212818-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" в части обеспечения гарантий автономии государственных и муниципальных образовательных организаций",
внесенный депутатами Государственной Думы И.И. Мельниковым, О.Н. Смолиным, А.А. Андреевым, А.А. Кравцом, С.Н. Решульским, Б.В. Иванюженковым

Досье на проект федерального закона

В рассматриваемом проекте федерального закона N 212818-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" в части обеспечения гарантий автономии государственных и муниципальных образовательных организаций" предлагается:

- установить парламентский контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции учредителей федеральных образовательных организаций высшего образования в виде установления необходимости получения согласия Государственной Думы для реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации высшего образования (пункт 1 статьи 1 законопроекта);

- регламентировать процедуру выборов и последующего назначения ректора государственной или муниципальной образовательной организации высшего образования (подпункт "а" пункта 2 статьи 1 законопроекта);

- ограничить круг лиц, имеющих право претендовать на должность руководителя государственной или муниципальной образовательной организации (подпункт "б" пункта 2 статьи 1 законопроекта).

Комитет Государственной Думы по образованию отмечает, что положения законопроекта не согласуются с нормами действующего законодательства в области образования.

1. Законопроектом предлагается дополнить статью 22 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации частью 11.1, установив норму, в соответствии с которой реорганизация или ликвидация федеральной государственной образовательной организации высшего образования допускается только с согласия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Предлагаемая норма противоречит положениям Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", регулирующим вопросы реорганизации и ликвидации юридических лиц.

Статьями 57, 61, 63 Гражданского кодекса Российской Федерации определен порядок реорганизации и ликвидации юридических лиц, в соответствии с которым реорганизация и ликвидация юридического лица может быть осуществлена по решению его учредителей либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами, (либо по решению суда в случае ликвидации), причем согласование таких решений с внешними организациями или органами не предусмотрено.

Вопросы реорганизации и ликвидации образовательных организаций, в том числе федеральной государственной образовательной организации высшего образования, урегулированы статьей 22 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", пунктом 2.1 статьи 16, пунктом 5 статьи 18, пунктом 1 статьи 19.1 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", частью 5 статьи 18 и частью 1.1 статьи 19 Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

Кроме того, в соответствии с пунктом 11 статьи 22 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" принятие решения о реорганизации или ликвидации образовательной организации, допускается только на основании заключения комиссии по оценке последствий такого решения.

Предлагаемая авторами законопроекта редакция пункта 11.1 статьи 22 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" вступает также в противоречие с пунктом 5 части 1 статьи 6 указанного федерального закона, в соответствии с которым вопросы создания, реорганизации, ликвидации федеральных государственных образовательных организаций, осуществление функций и полномочий учредителя федеральных государственных образовательных организаций отнесены к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования.

Положения части 9 статьи 34 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" позволяют провести процедуру реорганизации или ликвидации образовательной организации с учетом прав обучающихся на продолжение образования в реорганизуемой или в другой образовательной организации.

Кроме того, предлагаемое законопроектом положение об обязательном наличии согласия Государственной Думы на реорганизацию или ликвидацию федеральной государственной образовательной организации высшего образования не согласуется со статьей 103 Конституции Российской Федерации, которой определен исчерпывающий перечень полномочий Государственной Думы, при этом согласование реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации высшего образования не относится к полномочиям Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

2. Законопроектом предлагается дополнить статью 51 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" частями 1.1 - 1.3, в которых предусматривается изменение порядка выборов руководителя образовательной организации, в том числе ректора государственной или муниципальной образовательной организации высшего образования.

Авторы законопроекта предлагают норму, в соответствии с которой устав образовательной организации может предусматривать участие обучающихся, их родителей (законных представителей) в выборах руководителя образовательной организации.

По мнению Комитета Государственной думы по образованию данная норма является излишней, поскольку действующая редакция Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" опосредованно допускает участие обучающихся, их родителей (законных представителей) в выборах руководителя образовательной организации.

Так, статья 3 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" запрещает дискриминацию в сфере образования и обеспечивает демократический характер управления образованием: закрепляет положение о том, что в управлении образовательными организациями участвуют педагогические работники, обучающиеся, родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся.

Пункт 7 части 3 статьи 44 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" также предусматривает участие родителей (законных представителей) обучающихся в управлении организацией, осуществляющей образовательную деятельность, в форме, определяемой уставом этой организации.

И, наконец, сама часть 1 статьи 51 содержит положение, в соответствии с которым руководитель образовательной организации избирается в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом образовательной организации.

Предлагаемое законопроектом установление предельного срока (до пяти лет), на который избирается ректор государственной или муниципальной образовательной организации высшего образования, по нашему мнению, необоснованно ограничивает полномочия учредителя по установлению указанного срока.

Норма законопроекта об утверждении учредителем образовательной организации высшего образования в обязательном порядке кандидата на должность ректора государственной или муниципальной образовательной организации высшего образования, набравшего на повторных выборах не менее двух третей голосов от общего числа голосовавших, ущемляет права учредителя на мотивированный отказ от назначения выбранного руководителя.

Полагаем, что статья 51 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации уже содержит исчерпывающий порядок выборов и назначения руководителя образовательной организации.

3. Законопроектом предлагается внести изменения в часть 4 статьи 51 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", устанавливающие требования к кандидату на должность руководителя государственной или муниципальной образовательной организации: он должен быть педагогическим работником и быть аттестованным (избранным по конкурсу).

Данная редакция авторов законопроекта, по нашему мнению, ограничивает круг кандидатов на должность руководителя государственной или муниципальной образовательной организации и не корреспондируется с нормами Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации".

Согласно части 2 статьи 51 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" кандидаты на должность руководителя образовательной организации должны иметь высшее образование и соответствовать квалификационным требованиям, указанным в квалификационных справочниках организаций и (или) профессиональным стандартам.

В соответствии с разделом "Квалификационные характеристики должностей работников образования" Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 26 августа 2010 года N 761н к руководителям (директор, заведующий, начальник) образовательного учреждения предъявляются следующие требования к квалификации: высшее образование по направлениям подготовки "Государственное и муниципальное управление", "Менеджмент", "Управление персоналом" и стаж работы на педагогических должностях не менее пяти лет, или высшее образование и дополнительное профессиональное образование в области государственного и муниципального управления или менеджмента и экономики и стаж работы на педагогических или руководящих должностях не менее пяти лет.

Таким образом, наличие педагогического стажа не может являться обязательным требованием к кандидату на должность руководителя государственной или муниципальной образовательной организации.

Согласно статье 49 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", аттестация педагогических работников проводится в целях подтверждения соответствия педагогических работников занимаемым ими должностям на основе оценки их профессиональной деятельности и по желанию педагогических работников в целях установления квалификационной категории.

Предлагаемая законопроектом редакция пункта 4 статьи 51 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" создает правовую неопределенность в части регулирования порядка и сроков проведения аттестации кандидатов на должность руководителя государственной или муниципальной образовательной организации.

4. Как следует из пояснительной записки к законопроекту, предлагаемые изменения обусловлены необходимостью обеспечения стабильности системы федеральных государственных образовательных организаций высшего образования и недопущения проявлений субъективизма при решении вопросов ликвидации и реорганизации федеральных образовательных организаций высшего образования. Однако, указанное основание является оценочным и не содержит конкретных данных о проявлениях субъективизма при решении обозначенных вопросов.

Комитет Государственной Думы по образованию считает, что реализация предлагаемых авторами законопроекта норм приведет к дублированию функций федеральных органов исполнительной власти (причем не свойственных Государственной Думе) и к противоречивости норм действующего законодательства в области образования.

В связи с этим необходимость внесения предлагаемых законопроектом изменений представляется необъективной и избыточной.

В заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы содержатся аналогичные замечания.

На законопроект поступили отзывы от:

- законодательных (представительных) органов государственной власти 27 субъекта Российской Федерации, причем 7 из них отрицательные,

- высших исполнительных органов государственной власти 45 субъектов Российской Федерации, причем 25 из них отрицательные.

Поддержали данный законопроект 8 субъектов Российской Федерации, не поддержали 3 субъекта Российской Федерации.

Исходя из изложенного, Комитет Государственной Думы по образованию считает целесообразным рекомендовать Государственной Думе проект федерального закона N 212818-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" в части обеспечения гарантий автономии государственных и муниципальных образовательных организаций" отклонить в первом чтении.

Председатель Комитета

В.А. Никонов