Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству по проекту федерального закона N 677890-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях усиления ответственности участников туристского рынка и повышения уровня правовой защиты туристов, выезжающих за пределы территории Российской Федерации", внесенному Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству
по проекту федерального закона N 677890-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях усиления ответственности участников туристского рынка и повышения уровня правовой защиты туристов, выезжающих за пределы территории Российской Федерации", внесенному Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству рассмотрел проект федерального закона N 677890-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях усиления ответственности участников туристского рынка и повышения уровня правовой защиты туристов, выезжающих за пределы территории Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Как отмечается в пояснительной записке, законопроект направлен на совершенствование правового регулирования в сфере выездного туризма (в том числе в части повышения качества предоставляемых туристских услуг, создания прозрачного и контролируемого туристского рынка, усиления ответственности туроператоров и усиления защиты интересов потребителей туристских услуг).

При этом разработчики законопроекта обусловливают необходимость его внесения непростой ситуацией, сложившейся на российском рынке выездного туризма в середине 2014 года, когда более 16 российских туристических компаний приостановили свою деятельность (в их числе такие крупные туроператоры, как "Турфирма "Нева", "Роза ветров Мир", "Идеал-тур", "Лабиринт", "Солвекс-турне", "Южный крест", "Верса"), в результате чего пострадали в общей сложности более 75 тысяч туристов.

По мнению разработчиков законопроекта, основными проблемами, с которыми пришлось столкнуться летом 2014 года выехавшим на отдых за рубеж туристам - клиентам обанкротившихся туроператоров, стали отсутствие обратных авиабилетов и оплаты проживания в отелях. В еще более сложном положении оказались туристы, которые приобрели туры, но не успели выехать за рубеж для отдыха, поскольку, по оценкам экспертов, во многих случаях имеющегося страхового покрытия не хватило для полного возмещения ущерба от неисполнения туроператорами своих обязательств всем пострадавшим клиентам.

В связи с этим разработчиками законопроекта предлагается внести ряд изменений в Федеральный закон 24 ноября 1996 года N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Комитет поддерживает положения законопроекта в части:

1. Введения запрета на осуществление туроператорской деятельности юридическим лицом, сведения о котором отсутствуют в Едином федеральном реестре туроператоров.

2. Установления тебований к деловой репутации лиц, замещающих должности руководителя туроператора, его заместителя и главного бухгалтера.

3. Введения электронной путевки и установления требования выдачи в составе турпакета электронного пассажирского билета, который подтверждает право туриста на перевозку до пункта назначения и обратно, либо по иному маршруту, согласованному в договоре о реализации туристского продукта, а также документа о бронировании гостиницы или иного средства размещения.

4. Установления требований к договорам с авиакомпаниями, гарантирующими возвратную перевозку туриста независимо от финансовых отношений между туроператором и авиакомпанией.

5. Введения обязанности туроператора при заключении договора о реализации туристского продукта в сфере выездного туризма проинформировать туриста в письменной форме о возможности добровольного страхования своих финансовых рисков, связанных с неисполнением туроператором своих обязательств по договору о реализации туристского продукта.

6. Разграничения ответственности турагента и туроператора.

По мнению Комитета, упомянутые новации позволят усилить ответственность участников туристского рынка и повысить гарантии защиты прав потребителей туристского продукта.

Вместе с тем, ряд положений законопроекта не отвечает заявленным в пояснительной записке целям преодоления кризиса в туристской отрасли, разграничения ответственности участников туристского рынка и усиления гарантий защиты прав потребителей.

Комитет считает, что ряд норм, содержащихся в текущей редакции законопроекта, может фактически повлечь за собой сворачивание легального туроператорского и турагентского бизнеса в Российской Федерации, а также бизнеса ряда авиапредприятий. В частности, речь идет о следующих новациях законопроекта:

1. Необоснованное повышение требований к размеру финансового обеспечения туроператорской деятельности для выездного туризма.

В сложившейся экономической ситуации увеличение размера финансового обеспечения до трех процентов (на 2015 год), а с 2016 года - до пяти процентов от общей годовой цены туристского продукта, представляются необоснованно завышенным. Расчет размера финансового обеспечения производится на основе данных об общей цене турпродукта за предыдущий год. В условиях общей непростой экономической ситуации и углубления стагнационных процессов в стране уровень продаж в 2015 году уже ощутимо снизился по сравнению с результатами прошлых лет. Соответственно, Комитет полагает, что предлагаемое законопроектом увеличение минимального размера финансового обеспечения до 50 млн. рублей является нецелесообразным, поскольку фактически исключает саму возможность развития малого и среднего бизнеса в сфере туристской деятельности.

Ситуация усугубляется еще и тем, что существенно изменились условия работы с туроператорами со стороны банков и страховых компаний. Если страховой тариф при страховании ответственности туроператоров в 2013-2014 гг. составлял 1-2% от суммы страховки, то после серии банкротств туроператоров летом 2014 г. страховые компании в принципе отказываются от страхования ответственности туроператоров по договорам о реализации туристского продукта. А коммерческие банки готовы предоставлять гарантии туроператорам только при условии размещения на их счетах денежных средств, сопоставимых с объемами самой банковской гарантии.

Более того, практика работы страховых компаний показала, что механизм страхования ответственности туроператора в качестве гарантии исполнения обязательств перед туристом, в принципе, работает малоэффективно, поскольку при внушительных размерах страховых сумм их выплата ничем не обеспечена. Как правило, одни и те же страховщики страхуют нескольких крупных туроператоров, следовательно, интересы действующего туроператора и его туристов могут пострадать из-за туроператора, прекратившего свою деятельность и застрахованного тем же страховщиком, а также в случае, если страховщик объявил о своей неплатежеспособности.

В этой связи Комитет полагает, что при доработке текста законопроекта ко второму чтению вместо положений, регулирующих вопросы финансового обеспечения, целесообразно предусмотреть возможность возмещения убытков туристов, причиненных неисполнением обязательств туроператором в связи с приостановкой его деятельности, из средств Фонда персональной ответственности туроператора, или вернуться к идее обязательного оформления расширенной страховки, включающей банкротство туроператора, за счет туриста.

Еще одной альтернативой, по сути, недействующему в настоящее время механизму финансового обеспечения деятельности туроператора может стать введение обязательного страхования банкротства туроператора, что крайне актуально в сложившихся непростых экономических условиях, поскольку этот инструмент позволит решить существующую проблему легализации прекращения деятельности туроператора. В случае же сохранения в тексте законопроекта положений об обязательном наличии финансового обеспечения, необходимо будет более детально дифференцировать размер обязательного финансового обеспечения для туроператоров в сфере выездного туризма в зависимости от объема денежных средств, полученных туроператорами от реализации туристского продукта.

2. Формирование фонда персональной ответственности, в размере 100 руб. с туриста, исходя из показателей прошлых лет, а также обязанность ежегодного пополнения этого фонда до тех пор, пока сумма фонда не превысит сумму общей годовой цены туристского продукта в сфере выездного туризма, реализованного туроператором.

По мнению Комитета, указанное требование представляется избыточным, поскольку фонд персональной ответственности расходуется только для оказания экстренной помощи туристам, находящимся за рубежом, что в случае приостановки деятельности составляет, как правило, не более 5% от годового количества туристов. Кроме того, при определении необходимого размера фонда персональной ответственности, следует учитывать, что сумма расходов, на покрытие которых предполагается расходование средств указанного фонда, значительно снижена благодаря принятию постановления Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2014 года N 967, гарантирующего возврат авиаперевозчиком туристов, находящихся в месте отдыха в момент приостановления деятельности туроператора, в место постоянного проживания. Учитывая, что стоимость авиаперелета является, как правило, самой дорогой составляющей в структуре пакетного тура (в среднем 60% от общей стоимости тура), размер Фонда персональной ответственности туроператора должен быть установлен в сумме, достаточной для покрытия необходимых расходов, и не более того. В противном случае подобная новация представляется экономически обоснованной.

По мнению Комитета, предлагаемое законопроектом введение обязанности туроператора ежегодно пополнять указанный Фонд до тех пор, пока его размер не станет равен общей стоимости туров, реализованных туроператором в год также является необоснованным, поскольку невозможно даже предположить, при наступлении каких событий может возникнуть ситуация, которая повлечет необходимость оплаты ответственности туроператора в размере годовой стоимости реализованных им туров. Кроме того, положения законопроекта не дают четкого понимания, продажи какого года должны приниматься за основу для расчётов, поскольку, например, по объективным экономическим причинам объем продаж туристских услуг в 2014 году оказались значительно ниже, чем в 2013, а прогнозы по продажам туров на 2015 год, учитывая возрастающий уровень инфляции и снижение реальных доходов населения, минимальны.

3. Исключение из Единого федерального реестра туроператоров, в случае если количество туристов в сфере выездного туризма за предыдущий год будет на 10 и более процентов выше уточненного прогнозного показателя предыдущего года.

Подобное положение законопроекта, по мнению Комитета, нереализуемо на практике по уже указанным выше макроэкономическим причинам, в условиях резкого падения спроса на туристском рынке. Кроме того, подобная норма лишает туроператоров иных возможностей для развития бизнеса, например, посредством его реорганизации или изменения профильных видов деятельности (в том числе за счет замены продуктов в сфере выездного туризма продуктами в сфере въездного и внутреннего туризма).

Таким образом, с учетом сложной ситуации на туристическом рынке, Комитет полагает, что для достижения поставленных законопроектом целей экономически обоснованным и достаточным является закрепление обязанности туроператоров выездного туризма формировать фонд персональной ответственности в размере 100 руб. с каждого туриста, исходя из прогнозных показателей о количестве турпродуктов, запланированных к реализации в следующем году, с обязательной корректировкой прогнозного показателя не реже 1 раза в 6 месяцев. При этом следует разбить оплату взноса в фонд на две части, а также предусмотреть возможность оформления банковской гарантии на указанную сумму в качестве альтернативы, поскольку сумма, которую туроператор должен будет "заморозить", является весьма внушительной.

4. Осуществление турагентской деятельности только от имени и по поручению туроператора.

Комитет отмечает, что принятие предлагаемого законопроектом механизма реализации турпродукта турагентом исключительно от имени и по поручению туроператора может повлечь за собой уход с рынка многих турагентов - профессиональных участников рынка. Практика, сложившаяся на туристском рынке, показывает, что качество услуги, полученной в конечном итоге потребителем, напрямую зависит от профессионального исполнения агентством своих обязательств, так как удовлетворённость потребителя услугой в первую очередь зависит от правильного выбора продукта и туроператора. Турагент, являясь профессиональным участником туристского рынка, и работая с неограниченным кругом туроператоров, обязан предоставить информацию, которая позволит потребителю сделать правильный выбор турпродукта с уникальными характеристиками, отвечающий потребностям именно этого туриста. Следовательно, введение запрета на реализацию турагентом турпродукта от своего имени может повлечь за собой фактическое превращение туристических агентств в точки розничной продажи туроператоров, что, в свою очередь, ограничит права потребителя в части выбора турпродукта. Исходя из изложенного, Комитет полагает, что сохранение возможности заключения турагентами договоров о реализации турпродукта как от своего имени, так и от имени туроператора, представляется необходимым, в первую очередь, для учета интересов туристов.

5. Отсутствие государственного регулирования деятельности турагентов.

Текущей редакцией законопроекта в качестве одной из мер, направленных на защиту интересов туристов, предусмотрено ведение реестра турагентов на основании данных, предоставляемых туроператорами. Однако, по мнению Комитета, данная мера не уменьшает риски потребителя при выборе турагентов, недобросовестность которых зачастую является основной причиной нарушения прав потребителей туристских услуг. Для решения упомянутой проблемы потребуется дополнить законопроект ко второму чтению положениями, предусматривающими запрет на осуществление туристской деятельности агентствам, не зарегистрированным в Едином федеральном реестре туристических агентств (который необходимо будет создать и формировать по аналогии с Единым федеральным реестром туроператоров), а также рассмотреть вопрос о возврате к лицензированию турагентской деятельности (с учетом актуального состояния законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности).С учетом изложенного Комитет полагает, что принятие предлагаемого законопроекта в текущей редакции может повлечь за собой массовый вынужденный уход с рынка туроператоров, работающих в сфере выездного туризма, и, как следствие - резкое расширение теневого рынка туристских услуг, что не будет способствовать защите прав и законных интересов туристов. Еще одним немаловажным негативным социально-экономическим последствием принятия законопроекта в предлагаемом виде станет сокращение значительного количества рабочих мест, так как прекращение деятельности туроператоров неизбежно повлечет и резкое сжатие турагентского рынка.

Кроме того, может произойти существенное сужение спектра возможностей для реализации права граждан Российской Федерации на отдых, поскольку внутренний туризм не в состоянии будет полноценно удовлетворить соответствующие потребности российских туристов, не только по уровню сервиса, но и в силу особенностей географического положения Российской Федерации. По мнению Комитета, сокращение доли выездного туризма в общем объеме реализуемых населению туристских услуг не будет означать, что внутренний и въездной туризм начнет развиваться в нашей стране автоматически. Для этого, в первую очередь, потребуются целенаправленные усилия по повышению качества обслуживания туристов и значительные вложения в создание современной туристской инфраструктуры, а также наличие крупных туроператоров, которые обладают серьёзным потенциалом для развития въездного и внутреннего туризма и готовы заниматься указанными видами деятельности.

В части рекомендаций по доработке законопроекта ко второму чтению Комитет полагает целесообразным закрепить в тексте законопроекта положения об основах саморегулирования в сфере туристской деятельности. Как известно, в 2007 году было отменено лицензирование туроператорской и турагентской деятельности. Взамен был введен механизм финансовых гарантий, которые туроператоры должны были получать в страховых компаниях.

Однако ситуация, сложившаяся на туристском рынке летом 2014 года, показала, что механизм финансовых гарантий работает неэффективно.

В большинстве своем обанкротившиеся туроператоры выбирали страховую компанию для получения фингарантий по принципу наименьшей стоимости услуг страховщиков. То есть финансовые гарантии таким туроператорам выдавались, как правило, малоизвестными страховыми компаниями ("Иннастрах", "Восхождение" и т.п.). Более того, сейчас все больше страховщиков отказываются от выдачи туроператорам финансовых гарантий по причине того, что подобные гарантии невозможно перестраховать за рубежом ввиду высокой стоимости услуг перестрахования.

В этой связи Комитет полагает, что закрепление в законопроекте основ саморегулирования позволит в последующем передать часть государственных функций по оказанию государственных услуг и правоприменению в сфере туризма объединениям туроператоров и турагентов. Эти объединения должны будут разработать собственные стандарты и правила, которые в том числе предоставят возможность:

осуществлять контроль за финансово-хозяйственной деятельностью членов саморегулируемых организаций - туроператоров и турагентов;

консолидировать усилия по выстраиванию отношений с авиаперевозчиками;

внедрять механизмы ведения "честного" бизнеса, исключая длинные цепочки посредников;

повысить качество предоставляемых населению туристских услуг посредством использования мер стимулирования и штрафных санкций.

В частности, одним из методов первичной апробации механизмов саморегулирования в сфере туризма могло бы стать создание саморегулируемых организаций туроператоров (в том числе - по аналогии с существующим в настоящее время объединением туроператоров в сфере выездного туризма "Турпомощь" либо на его основе) и турагентов, а также передача указанным саморегулируемым организациям полномочий ведения единого федерального реестра туроператоров (а в перспективе - наделение саморегулируемой организации турагентов полномочиями по ведению единого федерального реестра турагентств). Это позволит упорядочить деятельность туроператоров и турагентов, а также повысит качество оказываемых населению туристских услуг.

Кроме того, в стандартах и правилах саморегулирования целесообразно было бы закрепить требования к туроператорам в части использования "прямых договоров", что, по мнению Комитета, позволило бы предотвратить использование полулегальных и "оффшорных" схем в туристской деятельности и обеспечить прямую оплату поставщикам туристских услуг (т.е. гостиницам, транспортным предприятиям и т.д.).Таким образом, Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству рекомендует проект федерального закона N 677890-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях усиления ответственности участников туристского рынка и повышения уровня правовой защиты туристов, выезжающих за пределы территории Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации, к принятию в первом чтении при условии устранения вышеизложенных замечаний при доработке законопроекта ко второму чтению.

Председатель Комитета

И.Н. Руденский