Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам собственности от 23 сентября 2014 г. N 3.9-69/3 по проекту федерального закона N 505691-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (об установлении особенностей приобретения в собственность земельных участков в границах территорий объектов культурного наследия, зонах охраны объектов культурного наследия) (внесен депутаты Государственной Думы М.Е. Старшиновым, А.Л. Красовым, В.В. Климовым и другими депутатами Государственной Думы) (первое чтение) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам собственности от 23 сентября 2014 г. N 3.9-69/3
по проекту федерального закона N 505691-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"
(об установлении особенностей приобретения в собственность земельных участков в границах территорий объектов культурного наследия, зонах охраны объектов культурного наследия)
(внесен депутаты Государственной Думы М.Е. Старшиновым, А.Л. Красовым, В.В. Климовым и другими депутатами Государственной Думы)
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 19 мая 2014 года (протокол N 169, пункт 68) Комитет Государственной Думы по вопросам собственности рассмотрел проект федерального закона N 505691-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отмечает следующее.

Законопроектом предусматривается введение запрета иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам обладать на праве собственности земельными участками в границах территорий объектов культурного наследия и зон охраны объектов культурного наследия.

По мнению авторов законопроекта, изложенному в пояснительной записке, целью принятия законопроекта является необходимость особой защиты культурного богатства народов Российской Федерации, повышение прозрачности и деофшоризация российской экономики, а также предупреждение случаев, при которых правоохранительные и иные заинтересованные органы вынуждены реагировать на нарушение административного, земельного и иного законодательства Российской Федерации.

Следует обратить внимание, что ограничение оборотоспособности земельного участка не вполне соответствует целям обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории. Согласно пункту 1 статьи 34 Закона N 73-ФЗ в Российской Федерации устанавливается особый режим землепользования, который в равной мере распространяется на любых собственников, владельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков, расположенных в границах территории объекта культурного наследия, а также в границах зоны охраны объекта культурного наследия. В этой связи введение ограничения оборотоспособности земельных участков, расположенных в границах территории объекта культурного наследия, а также в границах зоны охраны объекта культурного наследия для иностранных граждан, иностранных юридических лиц и лиц без гражданства не соответствует поставленными авторами законопроекта задачам. Решение этих задач не может быть достигнуто путем внесения изменений в Закон N 73-ФЗ.

По мнению Комитета, также необходимо обратить внимание на то, что Закон N 73-ФЗ регулирует правоотношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в то время как к сфере регулирования рассматриваемого законопроекта относятся отношения, связанные с использованием и охраной земель Российской Федерации, которые в соответствии с пунктом 1 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации регулируются земельным законодательством. Таким образом, задача ограничения оборотоспособности земельных участков, принадлежащих определенной категории граждан и юридических лиц, должна решаться путем внесения изменений в Земельный кодекс Российской Федерации.

В частности, согласно подпункту 4 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, являются ограниченными в обороте и не могут быть переданы в частную собственность, в том числе иностранным гражданам.

Комитет также обращает внимание, что в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 года N 8-П необходимо законодательное обеспечение защиты конституционно значимых ценностей и соблюдение баланса конституционных прав граждан, установленных в статье 9 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и в статье 36 (часть 1), согласно которой право иметь в частной собственности землю принадлежит гражданам и их объединениям. В отношении введения ограничений для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в осуществлении права собственности необходимо руководствоваться статьей 55 Конституции Российской Федерации, согласно которой ограничение права частной собственности на землю и характер таких ограничений определяются только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

К сожалению, законопроект не содержит положений, отражающих конституционно значимые цели введения запрета на владение иностранными лицами указанных категорий земельных участков. При этом необходимо учесть, что предусмотренное Законом N 73-ФЗ установление зоны охраны объекта культурного наследия с особым режимом использования земель имеет своей целью обеспечить сохранность объекта культурного наследия в его исторической среде, и такой режим землепользования распространяется на всех собственников и арендаторов соответствующих земельных участков, а не только на иностранных лиц.

По мнению Комитета по вопросам собственности, в целях борьбы с деофшоризацией экономики обоснованным представляется введение запрета на приобретение земельных участков офшорными иностранными юридическими лицами и российскими юридическими лицами, подконтрольными офшорным компаниям. В этом случае появится возможность не допустить приобретения земельных участков юридическими лицами, конечный собственник (бенефициарий) которых неизвестен. В то же время предусмотренный законопроектом запрет на приобретение земельных участков в отношении всех иностранных юридических и физических лиц может быть легко обойден путем учреждения офшорной иностранной компанией российского юридического лица, которое приобретет в собственность соответствующий земельный участок.

Вызывает вопросы экономическая обоснованность введения предлагаемого законопроектом запрета именно для иностранных граждан, иностранных юридических лиц и лиц без гражданства. В частности, отсутствует причинно-следственная связь негативных последствий использования таких земельных участков от принадлежности их именно иностранным гражданам и юридическим лицам. Не ясны правовые последствия введения запрета в отношении указанной категории лиц, на сегодняшний день уже имеющих в собственности земельные участки в России. Не установлены механизм передачи таких земельных участков в собственность российских граждан и юридических лиц, а также порядок определения стоимости и выплаты компенсации за изъятие земельных участков в случае отказа их прежних владельцев от добровольной передачи. Требует дополнительного обсуждения последствия принятия законопроекта в отношении иностранных юридических лиц - резидентов Российской Федерации, ведущих бизнес в Российской Федерации и активно вкладывающих в российскую экономику свои инвестиции, в силу чего имеющих такие земельные участки в собственности.

Принимая во внимание недостаточность и крайнюю ограниченность государственного финансирования работ по восстановлению и реконструкции объектов культурного и исторического наследия в Российской Федерации, а также наличие повышенного интереса к ним со стороны проживающих за рубежом бывших российских соотечественников, Комитет по вопросам собственности считает, что принятие такого закона может негативным образом отразиться на политическом имидже Российской Федерации как стране - правоприемнице Российской Империи, мировом центре русской культуры и российского исторического наследия - в части привлечения в эту сферу иностранных инвесторов, спонсоров и меценатов.

Разделяя озабоченность авторов законопроекта, и в целом поддерживая их идею о необходимости законодательного усиления мер ответственности за недобросовестное и нерадивое использование природных ресурсов, вместе с тем Комитет по вопросам собственности считает, что требует дополнительного обсуждения целесообразность принятия законопроекта в представленной редакции, поскольку решение вопроса "сокрытия информации о конечных собственниках, которыми могут являться государственные и муниципальные служащие, в чьих полномочиях находится принятие судьбоносных решений в отношении таких земель", обеспечивается реализацией мер несколько иного характера, чем введение прямого запрета на нахождение таких участков в собственности иностранных граждан, юридических лиц и лиц без гражданства. Из законопроекта и его сопроводительных материалов невозможно сделать однозначный вывод о характере предлагаемой меры и какую цель она преследует - наказания иностранных собственников, противодействия нерадивым российским чиновникам или обеспечения сохранности земельных участков?

С учетом вышеизложенного, Комитет по вопросам собственности считает необходимым рекомендовать ответственному комитету предложить авторам законопроекта переработать его редакцию с целью учета замечаний, изложенных в настоящем заключении.

Председатель Комитета

С.А. Гаврилов