Пояснительная записка к проекту федерального закона N 789987-6 "О внесении изменений в статьи 192 и 205 Бюджетного кодекса Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 789987-6 "О внесении изменений в статьи 192 и 205 Бюджетного кодекса Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в статьи 192 и 205 Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - законопроект) подготовлен во исполнение пункта 8 постановления Государственной Думы от 7 апреля 2015 года N 6436-6 ГД и пункта 2 постановления Государственной Думы от 10 апреля 2015 года N 6486-6 ГД, согласно которым Комитету по бюджету и налогам совместно с Правительством Российской Федерации и Счетной палатой Российской Федерации поручено подготовить предложения о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части включения в состав федерального закона о федеральном бюджете отдельного приложения по расходам на реализацию федеральной адресной инвестиционной программы (далее - ФАИП) и включения в состав материалов, представляемых одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, информации о стоимости полномочий Российской Федерации, передаваемых для осуществления субъектам Российской Федерации.

Законопроектом предлагается дополнить статью 205 Бюджетного кодекса нормой, в соответствии с которой при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении отдельным приложением должны утверждаться бюджетные ассигнования на реализацию ФАИП на очередной финансовый год и плановый период.

Последний раз приложение к федеральному бюджету по расходам на реализацию ФАИП с распределением по стройкам и объектам утверждалось на 2002 год, и только начиная с 2011 года информация об объектах капитального строительства ФАИП представляется в виде государственного информационного ресурса в сети Интернет.

Исключение указанного приложения из федерального бюджета не только не решило проблем инвестиционного процесса, но и привело к возникновению новых.

Необходимо отметить, что объемы бюджетных ассигнований на объекты ФАИП ежегодно увеличиваются и составили в 2013 году 914,3 млрд. рублей, в 2014 году по предварительной оценке - 841,6 млрд. рублей и на 2015 год предусмотрено 1 086,3 млрд. рублей, что выше уровня 2014 года на 244,7 млрд. рублей или на 29,0 процента. Доля ФАИП в общем объеме расходов федерального бюджета увеличивается с 6 процентов в 2014 году до 8,9 процента в 2015 году.

Согласно информации Счетной палаты в 2015 году предусмотрено строительство, реконструкция, техническое перевооружение (приобретение) более 1600 объектов капитального строительства, из них более 1200 объектов или 75 процентов - в рамках ФЦП, более 400 объектов или 25 процентов - не включенных в ФЦП.

Из общего количества объектов капитального строительства переходящие объекты (ранее реализуемые за счет средств федерального бюджета) составляют более 1250 или 78 процентов, вновь включаемые в ФАИП - более 340, из которых около 70 объектов или 21 процент предполагаются к вводу в эксплуатацию в 2015 году.

Из общего количества к вводу в эксплуатацию в 2015 году предполагается более 560 объектов капитального строительства, или 35 процентов общего количества объектов.

По данным Счетной палаты из 897 строек и объектов, предусмотренных к вводу в 2013 году, было введено на полную мощность лишь 528 объектов или 58,9 процента, и общий объем незавершенного строительства на 1 января 2014 года составлял 485 млрд. рублей или почти половину общего объема адресной инвестиционной программы на 2014 год.

По результатам проверок, проведенных Счетной палатой, было установлено, что по состоянию на начало сентября 2014 года отсутствовала утвержденная проектно-сметная документация с положительным заключением государственной экспертизы по 800 объектам капитального строительства или 50 процентов их общего количества.

Таким образом, необходимость включения указанной законодательной нормы обусловлена перераспределением значительных объемов бюджетных ассигнований на осуществление капитальных вложений, в том числе в связи с отсутствием проектной документации. В этом случае происходит задержка финансирования, возникают авансовые платежи и отмечается крайне низкая эффективность таких расходов.

Начиная с 2014 года в соответствии с пунктом 4 статьи 192 Бюджетного кодекса одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете вносятся данные по ФАИП, в том числе информация об объектах капитального строительства, бюджетные ассигнования на которые на очередной финансовый год превышают 1,5 млрд. рублей.

При этом в заключениях Комитета по бюджету и налогам и Счетной палаты на проекты федерального бюджета в течение ряда лет отмечалось, что форма представления данных по ФАИП, направляемых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, и требования к составу представляемой информации Бюджетным кодексом Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации не установлены.

В представляемых данных приводится информация о принципах формирования, структуре и направлениях проекта ФАИП на очередной финансовый год и плановый период, а также распределение бюджетных ассигнований на ФАИП по отраслевым комплексам, государственным программам, ФЦП, субъектам бюджетного планирования и главным распорядителям средств федерального бюджета. При этом отсутствует информация о мощности объектов, сроке ввода в эксплуатацию, наличии утвержденной проектно-сметной документации и положительного заключения государственной экспертизы, проведении публичного технологического и ценового аудита по объектам, объеме использованных по инвестиционному проекту средств федерального бюджета с начала его реализации, а также информация о причинах прекращения финансирования на очередной финансовый год объектов незавершенного строительства, ранее осуществляемое за счет средств федерального бюджета.

В состав информации об объектах капитального строительства, бюджетные ассигнования на которые на 2015 год превышают 1,5 млрд. рублей, включены сведения только о 87 объектах капитального строительства. При этом суммарный объем бюджетных ассигнований на их реализацию составляет на 2015 год 299,9 млрд. рублей или 29,4 процента общего объема бюджетных ассигнований и 5,4 процента количества объектов, включенных в данные по ФАИП.

Поиск решений накопившихся проблем по финансированию ФАИП особенно актуален в связи с реализацией Плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году, одним из пунктов которого является приоритизация объектов ФАИП и федеральных целевых программ с целью концентрации ресурсов, в первую очередь на объектах, вводимых в эксплуатацию в 2015 году, и на отдельных особо значимых объектах.

В связи с этим в предложениях комитетов Государственной Думы и депутатов Государственной Думы, направленных на рассмотрение Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции в целях актуализации плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году, было предложено при разработке проекта Основных направлений бюджетной политики Российской Федерации на 2016 - 2018 годы:

- предусмотреть порядок, при котором ФАИП по объектам капитального строительства утверждается в составе федерального бюджета;

- не включать в ФАИП объекты капитального строительства, на которые не имеется утвержденной проектно-сметной документации и положительного заключения государственной экспертизы;

- не принимать решения о строительстве новых объектов, направив средства ФАИП на завершение начатых строительством объектов.

В целях усиления парламентского контроля и выполнения поручений Государственной Думы, предлагаемые изменения вносятся не только в Бюджетный кодекс, но и в Федеральный закон "О парламентском контроле".

Для выполнения поручения Государственной Думы законопроектом также предлагается дополнить часть 4 статьи 192 Бюджетного кодекса, нормой, в соответствии с которой перечень документов и материалов, представляемых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете, дополняется перечнем и оценкой объемов расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления, по субъектам Российской Федерации и порядком определения указанных объемов.

Необходимость внесения указанных изменений связана со сложившейся практикой сокращения в ходе исполнения федерального бюджета объемов субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов на выполнение полномочий Российской Федерации.

Так, при внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на 2015 год объемы межбюджетных трансфертов были сокращены на 145,0 млрд. рублей. При этом объем субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на исполнение переданных федеральных полномочий был уменьшен с учетом общих подходов по уменьшению расходов федерального бюджета на 22 727,6 млн. рублей или на 6,9 процента.

Из 22 субвенций уменьшение бюджетных ассигнований предусмотрено по 13 субвенциям, из них: на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан - на сумму 13,0 млрд. рублей; на социальные выплаты безработным гражданам на 4,4 млрд. рублей; на осуществление отдельных полномочий в области лесных отношений на 1961,1 млн. рублей или на 7,9 процента; на выплату единовременного пособия при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью на 135,2 млн. рублей; на единую субвенцию бюджетам субъектов в рамках подпрограммы "Совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации", в том числе в области охраны водных биологических ресурсов, объектов животного мира, охотничьих ресурсов; в сфере охраны здоровья, образования; в отношении объектов культурного наследия, по осуществлению деятельности по перевозке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на общую сумму 1 042,2 млн. рублей или 10 процентов.

Необходимо отметить, что первоначально утверждаемые бюджетные ассигнования ежегодно корректируются в сторону снижения, и это объясняется, как правило, уточнением фактического количества лиц, имеющих право на указанные меры социальной поддержки.

При этом, в ходе исполнения федерального бюджета перечень федеральных полномочий, передаваемых для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления не изменяется.

Такое положение приводит к тому, что субъекты вынуждены не в полной мере финансировать полномочия Российской Федерации, которые носят в основном социально значимый характер.

Предоставление перечня и оценки объемов расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, и порядка определения указанных объемов позволит в полной мере оценить степень финансового обеспечения федеральных полномочий.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в статьи 192 и 205 Бюджетного кодекса Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в статьи 192 и 205 Бюджетного кодекса Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов, компенсируемых за счет средств федерального бюджета, и не приведет к выпадению его доходов.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в статьи 192 и 205 Бюджетного кодекса Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в статьи 192 и 205 Бюджетного кодекса Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия других актов федерального законодательства.