Письмо Общественной палаты РФ от 12 мая 2015 г. N 5ОП-1/926 О заключении Общественной палаты РФ по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона N 754388-6 "О добровольном декларировании физическими лицами имущества и счетов (вкладов) в банках" (не действует)

Письмо Общественной палаты РФ от 12 мая 2015 г. N 5ОП-1/926

Досье на проект федерального закона

Общественной палатой Российской Федерации проведена общественная экспертиза проекта федерального закона N 754388-6 "О добровольном декларировании физическими лицами имущества и счетов (вкладов) в банках".

Направляем заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы указанного законопроекта.

Приложение: на 11 л. в 1 экз.

А.В. Бречалов

Заключение
Общественной палаты РФ по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона N 754388-6 "О добровольном декларировании физическими лицами имущества и счетов (вкладов) в банках"

Общественной палатой Российской Федерации (далее - Общественная палата) проведена общественная экспертиза проекта федерального закона N 754388-6 "О добровольном декларировании физическими лицами имущества и счетов (вкладов) в банках" (далее - законопроект).

Заключение Общественной палатой подготовлено на основании мнений, выводов, предложений и рекомендаций членов Общественной палаты Российской Федерации, региональных общественных палат, привлечённых к обсуждению общественных экспертов, в том числе членов Научно-консультативного совета при Общественной палате Российской Федерации.

Общественная палата полагает, что разработчиками законопроекта в полной мере отражены предложения Президента Российской Федерации В.В. Путина в его Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 года.

Общественная палата отмечает важность законопроекта, положения которого направлены на создание простого, понятного и необременительного, с экономической точки зрения, механизма добровольного декларирования имущества и счетов (вкладов) в банках, обеспечение правовых гарантий сохранности капитала и имущества физических лиц, защиту их имущественных интересов, в том числе за пределами Российской Федерации.

В обоснование общественной важности указанной законодательной инициативы необходимо отметить, что в настоящее время распространена практика исследования происхождения и ограничения использования российских капиталов, которые находятся в иностранных государствах, в целях воспрепятствования их возвращения в Россию. Законопроектом предлагается решение задачи снижения рисков, связанных с возможными ограничениями использования, сохранности капитала и имущества физических лиц. Декларирование имущества, в том числе счетов и вкладов в банках, позволит снизить зависимость правового статуса имущества граждан Российской Федерации от геополитических факторов, что, в свою очередь, снизит риск утраты ими данного имущества.

Условия устанавливаемой законопроектом программы декларирования физическими лицами своего имущества, счетов (вкладов) в банках и контролируемых иностранных компаниях, в отношении которых эти лица признаются контролирующими лицами (далее - программа), представляются приемлемыми. Программа осуществляется на добровольной основе и не предусматривает уплату какого-либо декларационного взноса. На такую декларацию будет распространяться режим налоговой тайны. Также в рамках программы предлагается предоставить возможность гражданам оформить в свою собственность имущество, переданное ранее номинальным владельцам.

Общественная палата поддерживает концепцию законопроекта, учитывая его актуальность и значимость. Вместе с тем к законопроекту имеются следующие замечания и предложения:

1. В целях повышения мотивации участия в программе предлагается дополнить статью 1 законопроекта пунктом 5, устанавливающим в качестве одной из задач стимулирование процесса легализации имущества, который не требует репатриации имущества в обязательном порядке.

Вместе с тем часть 1 статьи 7 законопроекта устанавливает, что действие гарантий, предусмотренных законопроектом, не зависит от факта возврата имущества, сведения о котором представлены в декларации, на территорию Российской Федерации, за исключением определенных в статье случаев. Однако представляется необходимым подчеркнуть одну из целей законопроекта - легализация имущества.

2. В целях достижения определенных законопроектом целей представляется необходимым согласование законопроекта с организацией ФАТФ (FATF).

Требуется исключить возможность предоставления установленных статьей 4 законопроекта гарантий тем лицам, капиталы которых получены в результате отмывания преступных доходов. Система гарантий, содержащаяся в законопроекте, вероятно, будет способствовать декларированию физическими лицами своего имущества. Одним из побуждающих факторов является минимизация рисков потери или ущерба имущества, существующих при сохранении их под юрисдикцией иностранного государства, за счет его легализации. Не возвращенное, но легализованное имущество, исключает основания для экстерриториального уголовного преследования лиц иностранными службами. Вместе с тем утверждать о защищенности вышеуказанного имущества следует в тех случаях, когда его формирование осуществлялось без совершения преступлений, наказуемых в обоих государствах.

3. В целях реализации гарантии освобождения участников программы от уголовной ответственности целесообразно исключить из пункта 1 части 1 статьи 4 законопроекта указание на освобождение от уголовной ответственности по основаниям и в порядке, которые предусмотрены постановлением об амнистии, принимаемым Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Предлагается дополнить Уголовный кодекс Российской Федерации статьей 76.2 "Освобождение от уголовной ответственности в связи с добровольным декларированием физическими лицами имущества и счетов (вкладов) в банках", в которой предусмотреть, что лицо освобождается от уголовной ответственности за преступление, связанное с нарушением им законодательства Российской Федерации при приобретении (формировании источников приобретения), использовании либо распоряжении имуществом и (или) контролируемыми иностранными компаниями, а также при совершении валютных операций и (или) зачислении денежных средств по счетам (вкладам), в случае предоставления в налоговые органы сведений о имуществе, счетах (вкладах) в банках и контролируемых иностранных компаниях, в отношении которых лицо признается контролирующим лицом, в соответствии с законодательством Российской Федерации о добровольном декларировании физическими лицами имущества и счетов (вкладов) в банках.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 4 законопроекта декларант и (или) номинальный владелец освобождается от уголовной ответственности при выявлении факта нарушения ими законодательства Российской Федерации по основаниям и в порядке, которые предусмотрены постановлением об амнистии, принимаемым Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. При этом законопроект, а также действующее законодательство и Конституция Российской Федерации не устанавливают когда, в какие сроки может быть объявлена такая амнистия в отношении указанных лиц. Таким образом, возможность применения гарантии освобождения от уголовной ответственности прямо зависит от принятия Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации постановления об амнистии, то есть дополнительного неопределенного условия. Сроки и положения данного постановления не определены.

В силу статьи 84 Уголовного кодекса Российской Федерации:

1) Амнистия объявляется Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в отношении индивидуально не определенного круга лиц.

2) Актом об амнистии лица, совершившие преступление, могут быть освобождены от уголовной ответственности. Лица, осужденные за совершение преступлений, могут быть освобождены от наказания, либо назначенное им наказание может быть сокращено или заменено более мягким видом наказания, либо такие лица могут быть освобождены от дополнительного вида наказания. С лиц, отбывших наказание, актом об амнистии может быть снята судимость.

Из взаимосвязанных положений статей 15 (часть 1), 71 (пункт "о"), 103 и 125 (часть 2 и 4) Конституции Российской Федерации следует, что Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, которым объявляется амнистия, является уникальным нормативным правовым актом, в котором устанавливается в отношении какого круга деяний и лиц необходимо и целесообразно объявление амнистии.

Таким образом, для декларанта и (или) номинального владельца (с учетом данных о его личности, наличия у него судимости, его возраста, имеющихся наград, инвалидности и т.п., что учитывается при определении круга лиц, которые могут быть амнистированы), нет полных гарантий, что после объявления амнистии он попадает под основания и условия освобождения его от уголовной ответственности, которые будут предусмотрены в постановлении об амнистии, принятом Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. В качестве подтверждения вышеизложенного возможно принять к сведению определение Конституционного суда Российской Федерации от 12.03.2002 года N 40-О.

4. В целях предотвращения случаев произвольной трактовки со стороны правоприменителя оснований для привлечения декларанта (или его освобождения) к ответственности Общественная палата полагает необходимым установить исчерпывающий перечень статей Уголовного кодекса Российской Федерации, Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, Налогового кодекса Российской Федерации по которым декларанты освобождаются от ответственности.

Предоставляя гарантии проектируемой статьей 4, законопроект вместе с тем не конкретизирует составы преступлений и правонарушений. Подобное широкое изложение нормы о предоставлении гарантии освобождения от уголовной ответственности, возможно, приведет к противоречиям принципам ФАТФ (FATF). В частности, по правилам ФАТФ (FATF) амнистия не должна предусматривать даже частичного освобождения от соблюдения законов о противодействии отмыванию и финансированию терроризма. При этом данный перечень не ограничивается только легализацией преступных доходов, сюда также входит и мошенничество, коррупция, экономическая преступность.

5. Дополнить статью 4 законопроекта нормой, отменяющей требование проверки происхождения капиталов кредитными организациями, доказывания декларантами происхождение своих капиталов, при предъявлении декларантом второго экземпляра декларации с отметкой о ее получении налоговым органом.

6. Дополнить статью 6 законопроекта нормой, определяющей, что порядок перехода прав на имущество от номинального владельца к фактическому владельцу регулируется нормами права страны, в которой такое имущество находится.

7. Представляется необходимым дополнить законопроект положением о признании процедуры принятия декларации приостановленной в случае выявления недостатков в форме и порядке ее заполнения и о направлении декларанту предложения по внесению необходимых правок в определенный срок.

Частью 7 статьи 3 законопроекта устанавливается однократность представления декларации каждым декларантом. Повторное представление декларации не допускается. Однако законопроект не предусматривает возможность повторного представления декларации в случае допущения ошибки или необходимости внесения уточнений, выявления недостатков в форме и порядке заполнение декларации.

8. В целях упрощения процедуры представления декларации, установленной частью 8 статьи 3 законопроекта, целесообразно рассмотреть возможность представления декларации в электронном виде через Интернет-сайт ФНС России.

9. Представляется необходимым предусмотреть процедуру принятия деклараций и соглашений о передаче имущества, заключенных между его номинальным владельцем в качестве передающей стороны и его фактическим владельцем в качестве принимающей стороны, по принципу "единого окна" с тем, чтобы регистрация прав на недвижимое имущество производилась в порядке межведомственного взаимодействия без оплаты государственной пошлины.

10. Требуется корректировка механизма предоставления участникам программы гарантий, установленных статьей 4 законопроекта.

Согласно статьи 7 законопроекта действие гарантий, предусмотренных статьей 4 законопроекта, не зависит от факта возврата имущества, сведения о котором представлены в декларации, на территорию Российской Федерации. Исключение составляют случаи, когда соответствующее движимое имущество на дату представления декларации находится: в государстве (территории), включенном в список ФАТФ; в государстве (территории), с которым отсутствует международный договор Российской Федерации по вопросам налогообложения.

Одним из условий предоставления гарантий статья 4 законопроекта называет отсутствие возбужденного в отношении декларанта уголовного дела, не начатого производства по делу об административном, налоговом правонарушении, не начатой выездной налоговой проверки.

Таким образом, для установленных статьей 7 законопроекта исключений получение декларантом гарантий возможно лишь при декларировании и репатриации имущества в совокупности. При этом должны быть соблюдены условия статьи 4 законопроекта.

В итоге подача декларации без репатриации имущества фактически лишена смысла, поскольку до подачи декларации необходимо репатриировать имущество. В период между репатриацией имущества и подачей декларации декларанту не представляется никаких временных гарантий того, что в отношении декларанта или его репатриируемого имущества, например, не будет незамедлительно начата проверка, которая нивелирует все предусмотренные статьей 4 законопроекта гарантии. Представляется, что указанная конструкция не будет способствовать добровольному декларированию офшорного имущества.

В целях стимулирования возврата участниками программы капитала в Россию Общественная палата предлагает следующий порядок распространения на участников программы гарантий, предусмотренных статьей 4 законопроекта. С момента получения налоговым органом декларации участнику программы предоставляются установленные статьей 4 законопроекта гарантии сроком на один год. В течение этого срока участнику программы предлагается возвратить имущество на территорию Российской Федерации либо зарегистрировать на него права в Российской Федерации, что влечет за собой распространение на такого участника предусмотренных законопроектом гарантий. Те лица, которые не осуществили возврат задекларированного имущества либо регистрацию прав на него в установленный срок, лишаются предусмотренных статьей 4 законопроекта гарантий.

11. В целях недопущения коллизий в правоприменительной практике представляется необходимым исключить нижеследующее противоречие. В законопроекте четко не определен круг лиц, имеющих право выступать декларантами. Из части 1 статьи 3 законопроекта следует, что декларантом может выступать как номинальный, так и фактический владелец имущества. Положения иных пунктов законопроекта предусматривают лишь опосредованное участие номинального владельца в декларировании, зачастую исключительно при одновременном участии фактического владельца в процедуре декларирования.

12. Необходимо дополнить пункт 4 части 1 статьи 4 законопроекта указанием на то, что факт представления декларации и прилагаемых к ней документов и (или) сведений, а также сведения, содержащиеся в такой декларации и прилагаемых к ней документах и (или) сведениях, не могут проверяться в порядке рассмотрения сообщения о преступлении или не могут являться основанием для проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Вышеуказанным пунктом 4 части 1 статьи 4 законопроекта, предусмотрено, что факт представления декларации и прилагаемых к ней документов и (или) сведений, а также сведения, содержащиеся в такой декларации и прилагаемых к ней документах и (или) сведениях, не могут быть использованы в качестве основания для возбуждения уголовного дела. Факт представления декларации и прилагаемых к ней документов и (или) сведений также не может быть использован в качестве доказательства в рамках уголовного дела, дела об административном и (или) налоговом правонарушении. Однако права и законные интересы лица существенно затрагиваются не только фактом возбуждения уголовного дела, но и проведением проверки сообщения о преступлении (доследственной проверки) или проведением оперативно-розыскных мероприятий. При этом действующее законодательство допускает производство некоторых следственных действий, назначение и производство экспертиз, получение объяснений, запрос сведений и документов, изъятие документов и имущества.

13. Требует доработки пункт 3 статьи 4 законопроекта, которым предусмотрено, что основанием для предоставления гарантий освобождения от ответственности является факт представления декларации в налоговый орган, что подтверждается экземпляром декларации с отметками налогового органа о приеме декларации и заверенной описью прилагаемых к декларации документов и (или) сведений, предоставляемых декларантом в соответствии со статьей 3 проектируемого федерального закона. Таким образом, в качестве доказательства соблюдения условия освобождения от ответственности указан не факт декларирования, а наличие и возможность предоставления декларантом экземпляра декларации и описи прилагаемых к декларации документов.

14. Дополнить часть 5 статьи 4 законопроекта положением, устанавливающим, что гарантии, предусмотренные пунктами 1 - 3 части 1 статьи 4 законопроекта, предоставляются исключительно в отношении задекларированного в установленном законопроектом порядке имущества.

Общественной палатой проведена экспертиза законопроекта на предмет содержания в себе факторов коррупциогенного характера, в результате которой возможно отметить следующее:

1. Часть 2 статьи 3 законопроекта предусматривает, что форма декларации и порядок её заполнения устанавливаются федеральным законом. В соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96 (далее - Методика) отсутствие или неполнота административных процедур является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил. Учитывая, что определенной статьей 5 законопроект срок действия программы небольшой и ограничен 31 декабря 2015 года, представляется, что форма декларации и порядок её заполнения должны устанавливаться обсуждаемым законопроектом. В ином случае необходимо одновременное рассмотрение обсуждаемого законопроекта и законопроекта, устанавливающего форму и порядок заполнения декларации.

В том числе в прилагаемом к законопроекту перечне федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием законопроекта, допускается вероятность необходимости внесения изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма". Представляется, что принятие законопроекта требует разработки и принятия в едином "пакете" необходимых изменений в вышеуказанное законодательство.

2. Пункт 8 статьи 6 законопроекта вызывает сомнение в его необходимости и предлагается к исключению, так как в соответствии с пунктом 3 Методики понятие "могут регулироваться иными федеральными законами" является широтой дискреционных полномочий.

3. Принимая во внимание установление формы декларации и порядка ее заполнения федеральным законом, представляется, что форма декларации должна содержать пункт "информация об источниках приобретения объектов имущества, указанных в декларации" с пометкой, что данный пункт не обязателен для заполнения. В связи с этим формулировка в части 5 статьи 3 законопроекта "декларант вправе в произвольной форме раскрыть информацию об источниках приобретения" требует внесения изменения. Вместе с тем, такая формулировка имеет двоякое толкование. Не ясно, предоставляется ли декларанту право раскрыть информацию об источниках приобретения или право совершить это в произвольной форме, подразумевая обязанность раскрыть информацию об источниках приобретения.

4. Положения пункта 1 части 1 статьи 4 законопроекта предоставляют правоприменителю широкие дискреционные полномочия определить в будущем основания и порядок освобождения участников программы от уголовной ответственности на основании принятого Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации акта об амнистии.

На основании вышеизложенного Общественная палата Российской Федерации считает возможным поддержать принятие проекта федерального закона N 754388-6 "О добровольном декларировании физическими лицами имущества и счетов (вкладов) в банках" с учетом изложенных выше замечаний.