Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству (шестого созыва) на проект федерального закона N 808227-6 "О содействии развитию и повышению эффективности управления в жилищной сфере и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
(шестого созыва)
на проект федерального закона N 808227-6 "О содействии развитию и повышению эффективности управления в жилищной сфере и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 808227-6 "О содействии развитию и повышению эффективности управления в жилищной сфере и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - Законопроект), и сообщает следующее.

В соответствии с пояснительной запиской Законопроектом в целях содействия развитию и повышению эффективности управления в жилищной сфере устанавливаются особенности деятельности созданного Российской Федерацией единого института развития в жилищной сфере, осуществляющего функции, предусмотренные законопроектом и иными федеральными законами.

Согласно статье 1 Законопроекта предметом регулирования федерального закона являются особенности управления организациями, которые созданы Российской Федерацией для решения задач в жилищной сфере, в том числе для повышения эффективности жилищного строительства, а также цели и функции единого института развития в жилищной сфере. При этом в самом Законопроекте конкретно поименована только одна организация в сфере жилищного строительства, в отношении которой устанавливаются особенности управления, - Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства. Пояснительная записка также не содержит данной информации. Таким образом, не понятно, о каких других организациях говорится в статье 1 Законопроекта. Непонятно также, будет ли распространяться действие федерального закона на вновь создаваемые организации.

Из положений пункта 1 статьи 2 Законопроекта следует, что единым институтом развития в жилищной сфере (далее - ЕИРЖС) является ОАО "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию" (далее - АИЖК). Другие организации, в том числе Фонд, организации, в отношении которых АИЖК осуществляет функции по управлению, в данном пункте не упоминаются. В этой связи не понятно, по каким причинам в законопроекте данный институт развития называется единым.

В соответствии с пунктом 3 статьи 1 Законопроекта организации единого института развития в жилищной сфере - это Фонд, некоммерческие организации, которые созданы ЕИРЖС, либо в отношении которых ЕИРЖС осуществляет функции по управлению на основании и в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также дочерние общества ЕИРЖС, в том числе кредитная организация. Необходимо отметить, что Законопроект не наделяет ЕИРЖС функцией по созданию некоммерческих организаций в сфере содействия развитию жилищного строительства (ч. 2 ст. 3 Законопроекта).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "пунктом 3 статьи 1 Законопроекта" следует читать "пунктом 3 статьи 2 Законопроекта"

Пункт 1 статьи 2 Законопроекта следует привести в соответствие со статьей 66.3 Гражданского кодекса Российской Федерации о публичных и непубличных обществах.

Даваемое в пункте 2 статьи 2 определение понятию "Фонд" на самом деле является сокращением, которое целесообразно сделать при первом упоминании в тексте Законопроекта Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства, а не в статье "Основные понятия".

Статья 3 Законопроекта устанавливает цели деятельности и функции единого института развития в жилищной сфере. На основании пункта 3 части 2 данной статьи ЕИРЖС содействует развитию жилищного строительства и ипотечного жилищного кредитования, в том числе разрабатывает и внедряет единые стандарты ипотечного жилищного кредитования. Понятие "единые стандарты ипотечного жилищного кредитования" не раскрывается ни в рассматриваемом Законопроекте, ни в других федеральных законах. В частности, из Законопроекта не представляется возможным установить, насколько эти стандарты являются обязательными для кредитных организаций. С учетом того, что разработка единых стандартов ипотечного жилищного кредитования является одной из функций ЕИРЖС, по мнению Комитета, данный вопрос должен быть урегулирован более подробно.

В соответствии с пунктом 11 ЕИРЖС осуществляет функции по ведению единого казначейства, ведению бухгалтерского учета и отчетности, ведению налоговой отчетности в целях централизации контроля за движением денежных средств, управления ликвидностью и финансовыми рисками, а также оказывает организациям единого института развития в жилищной сфере услуги по ведению кадрового делопроизводства, услуги по правовому, информационно-техническому, административно-хозяйственному сопровождению деятельности, в том числе по закупочной деятельности, взаимодействию со средствами массовой информации, общественными организациями, органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также иные услуги, определенные договором между единым институтом развития в жилищной сфере и организациями единого института развития в жилищной сфере.

АИЖК создано постановлением Правительства Российской Федерации от 26 августа 1996 г. N 1010 "Об Агентстве по ипотечному жилищному кредитованию" в форме открытого акционерного общества с сохранением за государством контрольного пакета акций. Отдельные аспекты финансовой деятельности АИЖК регулируются актами Правительства Российской Федерации. Например, постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2001 г. N 628 "Об утверждении правил предоставления государственных гарантий Российской Федерации по заимствованиям открытого акционерного общества "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию", постановление Правительства Российской Федерации от 13 марта 2015 г. N 220 "Об утверждении правил предоставления субсидий из федерального бюджета российским кредитным организациям и открытому акционерному обществу "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию" на возмещение недополученных доходов по выданным (приобретенным) жилищным (ипотечным) кредитам (займам), постановление Правительства Российской Федерации от 20 апреля 2015 года N 373 "Об основных условиях реализации программы помощи отдельным категориям заемщиков по ипотечным жилищным кредитам (займам), оказавшихся в сложной финансовой ситуации, и увеличении уставного капитала открытого акционерного общества "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию". В остальном АИЖК является коммерческой организацией, публичным акционерным обществом, правовой статус которого определяется Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "Об акционерных обществах" и Уставом Общества. В части выполнения обязанностей налогоплательщика на АИЖК в полной мере распространяются требования Налогового кодекса Российской Федерации.

В этой связи, не понятно, что в рассматриваемом пункте подразумевается под "единым казначейством", каковы правовые основания ведения "единого казначейства", каков режим денежных средств, находящихся в едином казначействе. По мнению Комитета, данная функция ЕИРЖС требует дополнительного раскрытия. Обязанности по ведению бухгалтерского и налогового учета и составлению бухгалтерской и налоговой отчетности выполняют все юридические лица, применяющие общую систему налогообложения в соответствии с НК РФ. Представляется необоснованным указывать эту деятельность в перечне функций ЕИРЖС в жилищной сфере. Также вызывает сомнение целесообразность указания в составе функций ЕИРЖС оказание на договорной основе услуг организациям ЕИРЖС по ведению кадрового делопроизводства, по правовому, информационно-техническому, административно-хозяйственному сопровождению деятельности организаций. Поскольку правоспособность АИЖК не ограничена возможностью заключать только определенные виды договоров, уже в силу своего статуса АИЖК может заключать указанные договоры. Кроме того, указание в тексте Законопроекта на то, что заключение поименованных выше договоров является функцией ЕИРЖС, вносит неясность в вопрос об обязательности для организацией ЕИРЖС заключать данные договоры.

В соответствии с частью 2 статьи 4 Законопроекта управление иными некоммерческими организациями (помимо Фонда) осуществляется ЕИРЖС в соответствии с уставом ЕИРЖС. Необходимо отметить, что на основании пункта 1 статьи 52 ГК РФ юридические лица, за исключением хозяйственных товариществ, действуют на основании уставов, которые утверждаются их учредителями (участниками). Таким образом, устав - это внутренний документ общества, обязательный только для самого общества. Представляется, что положения Устава АИЖК не могут составлять правовую основу управления иными организациями, в том числе некоммерческими организациями, действующими в жилищной сфере. Правовой механизм управления АИЖК некоммерческими организациями в жилищной сфере нуждается в более тщательной проработке.

Статьей 7 Законопроекта пункт 4 статьи 7 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" излагается в новой редакции, согласно которой федеральными законами о фондах могут устанавливаться не только особенности создания и деятельности таких фондов, но и особенности их управления. Это дополнение представляется избыточным, поскольку пунктом 4 ст. 49 ГК РФ предусмотрена возможность установления особенностей гражданско-правового положения юридических лиц в определенных сферах. На основании указанной нормы особенности гражданско-правового положения юридических лиц отдельных организационно-правовых форм, видов и типов, а также юридических лиц, созданных для осуществления деятельности в определенных сферах, определяются настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами. Кроме того, с учетом того, что юридические лица принимают на себя обязанности и осуществляют права (т.е. действуют) через свои органы управления, понятие "особенности деятельности" может трактоваться как включающее в себя особенности управления. Возможность такой трактовки данной нормы подтверждается тем, что на ее основании были приняты такие федеральные законы как Федеральный закон от 24.07.2008 N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства", Федеральный закон от 07.05.98 N75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах".

Статьей 8 Законопроекта вносятся изменения в Федеральный закон от 24.07.2008 N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" (далее - Закон N 161-ФЗ). Одной из новелл правового регулирования является изменение наименования Фонда с Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства на Федеральный фонд жилищного строительства. Необходимо принимать во внимание, что наименование "Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства" встречается во многих федеральных законах: Земельный кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", Федеральный закон от 21.07.1997 г. N122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", Федеральный закон от 29 декабря 2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", Федеральный закон от 24.07.2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", Федеральный закон от 17.07.2009 г. N 145-ФЗ "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и ряд других федеральных законов, в которые изменения не вносятся. При этом обоснование необходимости изменения наименования Фонд содействия реформированию жилищного строительства в пояснительной записке не содержится.

В соответствии с проектируемыми поправками в часть 2 статьи 6 Законопроекта к компетенции попечительского совета Фонда относится определение стратегии развития Фонда, утверждение долгосрочной программы развития Фонда, плана деятельности Фонда, включающего финансовый план доходов и расходов (бюджет). В соответствии с частью 4 статьи 4 Законопроекта стратегии развития, долгосрочные программы развития и планы деятельности организаций ЕИРЖС являются составными частями соответствующих документов института развития в жилищной сфере. Таким образом, из положений Законопроекта следует необходимость подготовки как стратегии развития Фонда, так и долгосрочной программы развития Фонда. Непонятно, чем эти документы могут отличаться друг от друга с учетом того, что названия документов в принципе являются синонимами.

Из содержания других проектируемых поправок в статью 6 Закона N 161-ФЗ следует, что попечительский повет Фонда остается высшим органом управления Фонда, который имеет определенную Законом N 161-ФЗ компетенцию. При этом все положения статьи 6 Законопроекта о порядке работы попечительского повета Фонда признаются утратившими силу. Согласно проектируемым поправкам в часть 3 статьи 6 Закона N 161-ФЗ решения по вопросам, отнесенным к компетенции попечительского совета Фонда, принимаются ЕИРЖС. По мнению Комитета, при таких условиях сохранение попечительского совета Фонда в качестве органа управления нецелесообразно.

Аналогичное можно сказать и о поправках, вносимых в Закон N 161-ФЗ, относящихся к деятельности правления Фонда.

Подпунктом "б" пункта 6 статьи 8 Законопроекта часть 3 статьи 8 Закона N 161-ФЗ, устанавливающая норму о том, что генеральный директор Фонда может иметь заместителей, признается утратившей силу. Обоснования этой инициативы в пояснительной записке отсутствуют.

Учитывая, что изложенные в заключении замечания не носят концептуальный характер и могут быть учтены при подготовке законопроекта ко второму чтению, Комитет поддерживает проект федерального закона N 808227-6 "О содействии развитию и повышению эффективности управления в жилищной сфере и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Ю. Русских