Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 677881-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части уточнения вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов), внесенный Законодательным Собранием Еврейской автономной области (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 677881-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
(в части уточнения вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов),
внесенный Законодательным Собранием Еврейской автономной области

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 29 января 2015 года (протокол N 219, пункт 38) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 677881-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части уточнения вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов), внесенный Законодательным Собранием Еврейской автономной области.

Законопроектом предлагается внести изменения в статьи 15, 16 и 83 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) и исключить из перечней вопросов местного значения муниципального района и городского округа организацию охраны общественного порядка на территории данных муниципальных образований муниципальной милицией. Вместе с тем, указанные перечни предлагается дополнить новым вопросом местного значения по созданию на территории муниципального района (городского округа) условий для социальной адаптации лиц, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы, условно-осужденных лиц, а также лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы, утративших социальные связи с обществом.

В связи с данной законодательной инициативой Комитет отмечает следующее.

Согласно пояснительной записке законопроект обосновывается утратой актуальности вопроса организации охраны общественного порядка на территории муниципального района (городского округа) и изменением общественных отношений в данной сфере. Вместе с тем, Законодательным Собранием Еврейской автономной области не учитывается, что согласно части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка. В целях реализации данного конституционного положения органы местного самоуправления в настоящее время обладают рядом полномочий и выполняют различные функции, имеющие прямое отношение к охране общественного порядка, в том числе по рассмотрению дел и составлению протоколов об административных правонарушениях, по привлечению граждан, общественных объединений и организаций к решению вопросов охраны общественного порядка, по обеспечению безопасности дорожного движения и др. В связи с этим, по мнению Комитета, довод авторов законодательной инициативы об утрате актуальности рассматриваемого вопроса не может быть признан обоснованным.

Кроме того, по нашему мнению, исключение данного вопроса местного значения может привести к ограничению конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельную охрану общественного порядка.

Также следует отметить, что поскольку федеральный закон, определяющий порядок организации и деятельности муниципальной милиции, до настоящего времени не принят, то предложение об исключении не вступивших в законную силу пункта 8 части 1 статьи 15 и пункта 9 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (часть 3 статьи 83 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) требует иных веских оснований, которые авторами законодательной инициативы не представлены.

При рассмотрении положений законопроекта об отнесении к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов нового вопроса по созданию на территории муниципального района (городского округа) условий для социальной адаптации лиц, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы, условно-осужденных лиц, а также лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы, утративших социальные связи с обществом, необходимо отметить следующее.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации одной из задач уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации является оказание осужденным помощи в социальной адаптации. Частью 2 статьи 2 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации определено, что уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации устанавливаются порядок участия органов государственной власти и органов местного самоуправления, иных организаций, общественных объединений, а также граждан в исправлении осужденных, а также порядок оказания помощи освобождаемым лицам. Так, например, наказание в виде обязательных работ исполняют уголовно-исполнительные инспекции по месту жительства осужденных. При этом вид обязательных работ и объекты, на которых они отбываются, определяются органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями (статья 25 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации).

Кроме того, отдельные функции по социальной адаптации осужденных граждан уже закреплены рядом нормативных правовых актов Российской Федерации. Так, одной из основных задач Федеральной службы по исполнению наказаний является организация деятельности по оказанию осужденным помощи в социальной адаптации (подпункт 7 пункта 3 Положения о Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1314). Уголовно-исполнительные инспекции взаимодействуют с органами местного самоуправления и социальными службами в решении вопросов оказания осужденным помощи в социальной адаптации и создают условия для участия общественных объединений в исправлении осужденных (пункт 5.2 Инструкции по организации исполнения наказаний и мер уголовно-правового характера без изоляции от общества, утвержденной приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 20 мая 2009 г. N 142).

Предлагаемые законопроектом изменения повлекут за собой новые расходные обязательства для органов местного самоуправления. Вместе с тем, в соответствии со статьей 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации принимаемый закон, предусматривающий увеличение расходных обязательств публично-правовых образований (в том числе муниципальных образований) по существующим видам расходных обязательств либо введение новых видов расходных обязательств, которые до этого не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств. Однако в рассматриваемом законопроекте указанные требования законодательства не учтены.

Согласно статье 9 Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ, финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом. Расширение перечня вопросов местного значения без решения вопроса достаточного финансового обеспечения исполнения нового полномочия, по мнению Комитета, нарушает принципы разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти. В связи с этим установление новых полномочий за органами местного самоуправления должно сопровождаться внесением соответствующих изменений в бюджетное и налоговое законодательство в части увеличения доходной базы местных бюджетов. Однако рассматриваемым законопроектом указанные положения также не учтены.

Таким образом, анализ законодательства Российской Федерации позволяет сделать вывод, что предлагаемые Законодательным Собранием Еврейской автономной области изменения в части дополнения положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ новым вопросом местного значения по созданию на территории муниципального района (городского округа) условий для социальной адаптации лиц, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы, условно-осужденных лиц, а также лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы, утративших социальные связи с обществом, по сути, может расцениваться как передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без соответствующих финансовых и материальных средств, что противоречит положениям как самого Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, так и положениям бюджетного законодательства, и не могут быть поддержаны.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления не поддерживает принятие проекта федерального закона N 677881-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части уточнения вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов) и рекомендует Государственной Думе отклонить указанный законопроект при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев