Заключение Счетной палаты РФ на проект федерального закона N 428908-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (о профиците бюджета и об использовании нефтегазовых доходов федерального бюджета) (утв. Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 21 марта 2014 г. N 15К (961))) (не действует)

Заключение Счетной палаты РФ
на проект федерального закона N 428908-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (о профиците бюджета и об использовании нефтегазовых доходов федерального бюджета) (утв. Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 21 марта 2014 г. N 15К (961)))

Досье на проект федерального закона

В Счетной палате Российской Федерации рассмотрен проект федерального закона N 428908-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (о профиците бюджета и об использовании нефтегазовых доходов федерального бюджета) (далее - законопроект), внесенный депутатами Государственной Думы О.Г. Дмитриевой, И.Д. Грачевым, А.Д. Крутовым, Н.Р. Петуховой, Д.В. Ушаковым.

Законопроектом предлагается дополнить Раздел IV Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) главой 12 "Профицит бюджета и порядок его использования" (в редакции, которая была исключена ранее из Кодекса Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации").

При этом в качестве одной из мер сокращения профицита бюджета в процессе его составления или рассмотрения законопроектом предусмотрено принятие решения о сокращении налоговых доходов бюджета путем внесения изменений и дополнений в налоговое законодательство Российской Федерации. В то же время статьей 53 Кодекса установлено, что изменения в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, приводящие к изменению доходов бюджетов, должны быть приняты не позднее одного месяца до дня внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Таким образом, внесение изменений в законодательство о налогах в случае выявления профицита федерального бюджета противоречит статье 53 Кодекса.

Законопроектом предлагается в пунктах 1 и 2 статьи 94 Кодекса включить в состав источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета остатки средств федерального бюджета, а в состав источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета - средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, поступившие в федеральный бюджет и направленные на расходы федерального бюджета.

Следует отметить, что пункт 1 статьи 94 Кодекса уже предусматривает в качестве одного из источников финансирования дефицита федерального бюджета изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета в течение соответствующего финансового года.

Средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния не могут быть отнесены к источникам внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, к которым относят только средства в иностранной валюте. В соответствии с Кодексом средства указанных фондов представляют собой часть средств федерального бюджета и формируются в валюте Российской Федерации, а изменение остатков средств фондов соответственно отражается в источниках внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.

Таким образом, предлагаемое законопроектом дополнение пунктов 1 и 2 статьи 94 Кодекса представляется нецелесообразным.

Кроме того, законопроектом предусматривается внести ряд изменений и дополнений в главы 13 и 13.2, регламентирующие порядок использования нефтегазовых доходов федерального бюджета.

Так, в целях использования нефтегазовых доходов для покрытия расходов федерального бюджета законопроектом предусматривается дополнить статью 96.6 Кодекса абзацем 6 следующего содержания:

"Нефтегазовые доходы федерального бюджета используются для финансового обеспечения расходов федерального бюджета".

Законопроектом предусматривается также изменение подходов к формированию и использованию средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

Исключение пунктов 2-6 статьи 96.9 Кодекса отменяет действующий порядок установления нормативной величины Резервного фонда в абсолютном размере (7% прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема ВВП), источники и порядок формирования Резервного фонда (дополнительные нефтегазовые доходы, определенные как разница между нефтегазовыми доходами, рассчитанными исходя из прогнозируемой на соответствующий финансовый год цены на нефть, и нефтегазовыми доходами, рассчитанными исходя из базовой цены на нефть, и доходы от управления средствами Резервного фонда (действие приостановлено до 1 января 2016 года).

Вместе с тем, несмотря на то, что в законопроекте не исключается возможность формирования Резервного фонда, источником которого в соответствии со статьей 96.9 будут являться нефтегазовые доходы, сам механизм их направления в Резервный фонд и норматив формирования фонда не определены.

Наряду с этим законопроектом предусматривается также исключение абзаца 2 пункта 4 статьи 94 Кодекса, который предусматривает возможность направления остатков средств федерального бюджета на начало текущего финансового года, соответствующих объему дополнительных нефтегазовых доходов в декабре отчетного финансового года, на формирование Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в текущем году при достижении нормативной величины Резервного фонда.

Законопроектом не определены источники формирования Фонда национального благосостояния, при этом новой редакцией статьи 96.10 Кодекса средства Фонда национального благосостояния предлагается использовать на софинансирование бюджетных инвестиций.

Необходимо отметить, что порядок инвестирования средств Фонда национального благосостояния в самоокупаемые инфраструктурные проекты уже урегулирован постановлениями Правительства Российской Федерации от 5 ноября 2013 г. N 990 "О порядке размещения средств Фонда национального благосостояния в ценные бумаги российских эмитентов, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов" и N 991 "О порядке проведения оценки целесообразности финансирования инвестиционных проектов за счет средств Фонда национального благосостояния и (или) пенсионных накоплений, находящихся в доверительном управлении государственной управляющей компании, на возвратной основе".

Таким образом, предлагаемое в законопроекте изменение порядка использования нефтегазовых доходов федерального бюджета не предусматривает механизмы формирования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, что может привести к невозможности их пополнения и, как следствие, выполнения возложенных на них функций по обеспечению сбалансированности (покрытия дефицита) федерального бюджета в условиях неопределенной конъюнктуры на нефтегазовые ресурсы, к рискам невыполнения ранее взятых на себя государством обязательств в условиях экономической стабильности и устойчивой конъюнктуры на нефтегазовые ресурсы, а также к рискам невыполнения своих функций Фондом национального благосостояния как источника покрытия дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации и софинансирования пенсионных накоплений.

Следует отметить, что в настоящее время отмечается высокая степень зависимости федерального бюджета от сырьевого сектора экономики (доля нефтегазовых доходов в доходах федерального бюджета выросла с 42,2% в 2005 году до 50,3% в 2013 году).

На основании вышеизложенного Счетная палата Российской Федерации представленный законопроект не поддерживает.