Экспертное заключение Совета при Президенте Российской Федерации по проекту федерального закона N 879343-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения степени реализации прав и свобод недееспособных и не полностью дееспособных граждан, а также о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения степени реализации прав и свобод недееспособных и не полностью дееспособных граждан, а также о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее - Проект) подготовлен рабочей группой Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству и направлен на экспертизу в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее - Совет) Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации (письмо N А6-10137).

Проект предлагает изменение системы организации опеки и попечительства над гражданами, признанными недееспособными или ограниченными в дееспособности, а также детьми, нуждающимися в опеке и попечительстве, но не устроенными в семью (проживающими в детских домах). В частности, Проект:

устанавливает приоритет исполнения функций опекуна или попечителя физическим лицом перед их исполнением организацией, в том числе и в ситуации, когда возникает потребность в помещении подопечного под надзор в интернат;

допускает в интересах подопечного совместное исполнение функций опекуна или попечителя несколькими лицами (как физическими, так и юридическими). Проектом устанавливается порядок совместного исполнения опекунами (попечителями) функций, солидарная ответственность всех опекунов или попечителей за вред, причиненный подопечному любым из соопекунов (сопопечителей);

вводит возможность частичной опеки. Функции и ответственность "частичного" опекуна распространяются лишь на некоторые сферы жизни подопечного - образование, реабилитацию, профессиональную подготовку, трудоустройство и т.п.;

расширяет круг организаций, на которые могут быть возложены функции опекуна или попечителя, включая в их число организации, в которые подопечный не помещается под надзор. Такая новелла обусловлена тем, что в России активно формируются организации, оказывающие различного рода услуги инвалидам. Включение таких организаций в круг опекунов (попечителей) направлено на то" чтобы наполнить реальным содержанием институт назначения нескольких опекунов (попечителей) и распределения функций между ними;

вводит требования к организациям, которые могут стать опекунами, устанавливая, что таковыми могут быть только некоммерческие организации, отвечающие требованиям законодательства.

В целом, предлагаемые Проектом нововведения можно отметить как положительные, так как они принципиально направлены на улучшение качества жизни лиц с ментальной инвалидностью. В качестве таких позитивных мер можно отделы" выделить:

1) установление приоритета исполнения функций опекуна или попечителя близким родственником ограниченно дееспособного (недееспособного) лица либо иным изъявившим желание физическим лицом (п. 6, 7 ст. 10 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" в редакции п. 6 ст. 6 Проекта).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "п. 6 ст. 6 Проекта" следует читать "п. 7 ст. 6 Проекта"

Такой подход соответствует зарубежному опыту, где также устанавливается приоритет определенных категорий лиц (как правило, близких родственников) перед другими при получении ими статуса опекуна (попечителя). В то же время" например Германское гражданское уложение (далее - ГГУ) устанавливает дополнительный критерий, называя в качестве таковых лиц, желающих исполнять функции опекуна на добровольных (общественных) началах (Ehrenamtiichebetreuer), имеющих приоритет перед лицами, осуществляющими функции опеки на профессиональной основе (Berufsbetreuer) (п. 6 § 1899 ГГУ). Указанный дополнительный критерий мог бы быть также воспринят в российском праве;

2) введение возможности передачи функций опекуна или попечителя нескольким лицам (п. 10 ст. 10 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" в редакции п. 1 ст. 6 Проекта).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "п. 10 ст. 10" следует читать "п. 11 ст. 10"

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "п. 1 ст. 6 Проекта" следует читать "п. 7 ст. 6 Проекта"

Институт совместного опекунства известен законодательству иностранных правопорядков. Так, § 1899 ГГУ прямо устанавливает, что "суд по вопросам опеки (Betreuungsgericht) может назначить нескольких опекунов, если тем самым лучшим образом будет осуществляться забота о делах опекаемого лица". Решение о назначении нескольких опекунов принимается судом по делам об опеке исходя из обстоятельств каждого конкретного дела, в частности, при наличии конфликта интересов по определенному вопросу между опекуном и опекаемым лицом. При этом возможно как разделение между опекунами компетенции в зависимости от определенной сферы жизни недееспособного (опекун по вопросам здоровья опекаемого лица" опекун по управлению недвижимым имуществом, опекун по "общению с прессой" и т.д.), так и назначение нескольких опекунов, ответственных за одну и ту же сферу жизни подопечного. В первом случае опекуны реализуют свою функцию раздельно. Для второго случая п. 3 § 1899 ГГУ закрепляет общую презумпцию совместного ведения дел несколькими опекунами, если только суд по делам об опеке не установит иной порядок.

Вместе с тем ряд положений Проекта вызывает серьезные замечания,

1. Проектом существенно дополняется регулирование статуса специальной государственной Службы по защите прав граждан, помещенных в медицинские учреждения для оказания психиатрической помощи (пункт 5 статьи 1 Проекта).

Однако закрепляя возможность осуществления полномочий Службы некоммерческими организациями, Проект не устанавливает порядка наделения их указанными полномочиями. В этой части Проект нуждается в доработке.

ГАРАНТ:

Нумерация пунктов приводится в соответствии с источником

2.1. Проект предлагает дополнить Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" статьей 15.1 ("Совместное исполнение функций опекуна или попечителя"), посвященной совместным опекунам. Проект допускает существование совместных опекунов в тесном смысле этого слова, когда каждый опекун согласовывает все свои действия с другими опекунами, и в широком смысле слова, когда за отдельным опекуном может быть закреплена отдельная сфера деятельности. При этом решение некоторых вопросов во всех случаях требует согласия всех опекунов в письменной форме (ч. 2 ст. 15.1). Однако не устанавливается, какие последствия могут наступить для сделок, совершенных одним из опекунов без согласия иных опекунов. По умолчанию это означает, что будет действовать установленное в ГК РФ правило об оспоримости указанной сделки (п. 1 ст. 173.1). При желании установить иное правило необходимо это сделать в законе.

Кроме того, вполне оправданно закрепить в законе, что в некоторых случаях, не терпящих промедления, реализация функций опекуна может осуществляться одним из совместно действующих опекунов самостоятельно в отсутствие согласия иных опекунов.

2.2. Следующая проблема заключается в том, что Проект не содержит регулирования в отношении того, какое значение в отношении третьих лиц имеет распределение полномочий между несколькими опекунами по соглашению между ними или в силу акта органа опеки и попечительства. Если данное соглашение ограничивает полномочия опекуна и его нарушение приводит к применению статьи 183 ГК РФ, информация о нем должна быть доступна третьим лицам. Если же данное соглашение налагает на опекуна внутренние обязательства по отношению к представляемому" не влияющие на объем полномочий опекуна (п. 1 ст. 174 ГК РФ), об этом следует ясно и недвусмысленно сказать в законе во избежание противоречий в судебной практике.

2.3. Совет по кодификации обращает внимание также на то, что правило о солидарной ответственности нескольких опекунов (ч. 1 ст. 15.1) выгладит чрезмерно жестким. Оно может привести к тому, что частные лица будут опасаться выступать соопекунами, имея в виду возможность неограниченной ответственности за действия государственной организации, в которой находится подопечный, и наоборот. Поэтому целесообразно продумать более гибкое решение, позволяющее, например, изначально при назначении нескольких опекунов оговорить, каковы условия их ответственности перед подопечным. При этом правило о солидарной ответственности должно применяться только в качестве исключения, В том случае, когда назначено несколько опекунов без разделения компетенции между ними, действия всех опекунов, как правило, будут находиться в причинной связи с наступившими неблагоприятными последствиями для подопечного (один допустил нарушение, второй не проконтролировал первого и т.п.), и поэтому их ответственность будет солидарной в силу общих правил о деликтной ответственности. Напротив, в случае, когда один опекун, например, умышленно повредил имущество подопечного, привлекать другого опекуна, который не мог воспрепятствовать этому нарушению, к солидарной ответственности означает вводить объективное вменение, а это явно несправедливо.

2.4. Поскольку рассматриваемая норма Проекта в подготовленной редакции вызывает вышеперечисленные вопросы, ее необходимо доработать.

Кроме того, может быть дополнительно рассмотрен зарубежный опыт.

Так, например, германское законодательство предусматривает возможность наряду с назначением нескольких опекунов предварительно также согласовать личность т.н. "замещающего опекуна" (Ersatzbetreuers) (п. 4 § 1899 ГГУ), который наделяется функциями опекуна в случае фактической невозможности исполнения обязанности основным опекуном (его болезни или отпуска), равно как и "дополнительного опекуна" (Erganzimgsbetreuer), назначаемого в случае юридической невозможности для опекуна представлять интересы опекаемого (например, в случае заключения сделки с самим опекаемым). Кроме того, германскому законодательству также известен институт "контр-опекуна" (Gegenbetreuers), призванного следить за надлежащим исполнением обязанностей другим опекуном. Таким "контропекуном" может быть назначен один из нескольких несовместно действующих опекунов (§ 1792 ГТУ).

Указанные институты германского права актуальны также для российских реалий и могли бы быть учтены при доработке положений представленного Проекта.

3. Проект исходит из того, что в качестве опекуна может быть назначена только некоммерческая организация. Однако могут быть случаи, в которых в целях более широкого привлечения частных опекунов можно рассмотреть возможность назначения опекунами коммерческих юридических лиц, которые могут быть более компетентными в вопросах управления имуществом подопечного по сравнению с некоммерческими организациями. Данный вопрос требует дополнительной проработки.

х х х

Вывод: проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения степени реализации прав и свобод недееспособных и не полностью дееспособных граждан" а также о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" в принципе может быть одобрен. В тоже время, необходимо доработать рад положений Проекта с целью более точного и детального регулирования затрагиваемой им сферы отношений.

Председатель Совета

В.Ф. Яковлев