Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству на проект федерального закона N 847442-6 "Об исполнении федерального бюджета за 2014 год", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
на проект федерального закона N 847442-6 "Об исполнении федерального бюджета за 2014 год",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 847442-6 "Об исполнении федерального бюджета за 2014 год", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект), и сообщает следующее.

Согласно отчету об исполнении федерального бюджета за 2014 год (далее - отчет) доходы федерального бюджета в 2014 году составили 14 496,9 млрд. рублей, что на 258,1 млрд. рублей, или на 1,8%, больше законодательно установленного объема доходов (в редакции Федерального закона от 28 июня 2014 г. N 201-ФЗ). По сравнению с отчетом об исполнении федерального бюджета за 2013 год доходы увеличились на 1 476,9 млрд. рублей, или на 11,3%.

Исполнение расходов федерального бюджета в 2014 году составило 14 831,6 млрд. рублей, или 106,2% к законодательно утвержденному объему расходов. Динамика исполнения основных показателей федерального бюджета за 2010-2014 годы представлена в таблице 1.

Таблица 1

Основные показатели федерального бюджета за период 2010-2014 годов

млрд. рублей
Показатель	2010 год	2011 год	2012 год	2013 год	2014 год
ВВП	46 308,5	55 967,2	62 176,5	66 190,1	71 406,4
Темп роста ВВП, в % к предыдущему периоду	4,5	4,3	3,4	1,3	0,6
ДОХОДЫ	8 305,4	11 367,7	12 855,5	13 019,9	14 496,9
в % к ВВП	17,9	20,3	20,7	19,7	20,3
в % к предыдущему году	113,2	136,9	113,1	101,3	111,3
НЕФТЕГАЗОВЫЕ ДОХОДЫ	3 830,7	5 641,8	6 453,2	6 534,0	7 433,8
в % к ВВП	8,3	10,1	10,4	9,9	10,4
в % к предыдущему году	128,4	147,3	114,4	101,3	113,8
НЕНЕФТЕГАЗОВЫЕ ДОХОДЫ	4 474,7	5 725,9	6 402,4	6 485,9	7 063,1
в % к ВВП	9,6	10,2	10,3	9,8	9,9
в % к предыдущему году	102,8	128,0	111,8	101,3	108,9
РАСХОДЫ	10 117,5	10 925,6	12 895,0	13 342,9	14 831,6
в % к ВВП	21,8	19,5	20,7	20,2	20,8
в % к предыдущему году	104,7	108,0	118,0	103,5	111,2
ДЕФИЦИТ (-)/ ПРОФИЦИТ (+)	-1 812,0	442,0	-39,4	-323,0	-334,7
в % к ВВП	-3,9	0,8	-0,1	-0,5	-0,5
НЕНЕФТЕГАЗОВЫЙ ДЕФИЦИТ (-)	-5 642,7	-5 199,7	-6 492,6	-6 857,0	-7 768,5
в % к ВВП	-12,2	-9,3	-10,4	-10,4	-10,9

По итогам 2014 года темп роста ВВП составил 0,6%. При этом и в предыдущие годы наблюдалось последовательное замедление темпов роста ВВП: с 104,5% в 2010 году до 104,3% в 2011 году, до 103,4% в 2012 году и до 101,3% в 2013 году.

В 2014 году отмечалось ухудшение по целому ряду показателей социально-экономического развития. При этом наблюдался рост промышленного производства, индекс которого в 2014 году по сравнению с 2013 годом составил 101,7%, что обусловлено, по мнению Счетной палаты, повышением относительной ценовой конкурентоспособности отечественных товаров в связи с подорожанием импортных товаров из-за существенного ослабления курса рубля к доллару США.

Одной из причин указанного ухудшения является тот факт, что в структуре расходов федерального бюджета наибольший удельный вес в 2014 году занимали расходы на социальную сферу и на обеспечение обороноспособности страны, в то время как ресурсы, направляемые на поддержку реального сектора экономики, остаются незначительными.

Комитет неоднократно обращал внимание на необходимость пересмотра структуры бюджетных расходов, которая в настоящее время не способствует росту экономики, подходов к уточнению приоритетов, целей и задач налогово-бюджетной и долговой политики, включая межбюджетное регулирование. Особенно актуально (до сих пор) является широкое применение механизмов государственно-частного партнерства при реализации инвестиционных, социальных, инфраструктурных проектов, чему должен способствовать принятый Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Несмотря на то, что федеральный бюджет на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов сформирован на основе утвержденных государственных программ (далее также - госпрограммы), и в рассмотренном периоде, и на сегодняшний день не удалось достигнуть полноценной связи между целевым показателям госпрограмм и объемам их финансового обеспечения. В частности, до сих пор не реализован механизм корректировки соответствующих показателей и индикаторов в случае изменения бюджетных показателей и (или) ключевых данных социально-экономического развития.

При этом (по данным Счетной палаты) госпрограммы, которые легли в основу федерального бюджета, не в полной мере учитывали положения указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, отмечалось несоответствие целей ряда госпрограмм целям государственной политики в сфере их реализации, несогласованность показателей госпрограмм с показателями, предусмотренными документами стратегического планирования.

В связи с этим потребовалась актуализация госпрограмм, приведение объемов финансирования, предусмотренных в госпрограммах, в соответствие с объемами, утвержденными в федеральном бюджете. Так, по состоянию на 1 мая 2014 года было уточнено 35 госпрограмм, по 3 госпрограммам ("Развитие образования" на 2013 - 2020 годы, "Развитие транспортной системы" и "Региональная политика и федеративные отношения") объем ресурсного обеспечения за счет средств федерального бюджета не был приведен в соответствие с федеральным законом о федеральном бюджете.

Кроме того, до сих пор не реализована система определения объемов финансового обеспечения государственных программ на весь период их действия, непосредственно связанная с прогнозируемыми бюджетными параметрами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (бюджетным прогнозом Российской Федерации на долгосрочный период), включая и необходимую корректировку соответствующих данных в соответствии с принимаемыми законами о федеральном бюджете.

При этом в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 13 июня 2013 года "О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах" государственные программы Российской Федерации должны стать ключевым механизмом, с помощью которого увязывается стратегическое и бюджетное планирование. Также отмечается, что по результатам проведенного Счетной палатой анализа государственных программ был сделан вывод о том, что не достигнута основная цель перехода на "программный бюджет" - увязка бюджетных ассигнований с конкретными достижимыми показателями и мероприятиями.

Кроме того, параметры отдельных документов стратегического планирования в последние годы не актуализировались, не содержат текущую оценку состояния социально-экономического развития Российской Федерации, реальных возможностей и условий функционирования экономики, не в достаточной степени отвечают изменившейся внешней среде. Отсутствие в них современных приоритетов не позволяет рассматривать их в качестве целевых ориентиров достижения целей и решения задач.

Основной причиной, приводящей к неэффективной или недостаточно эффективной реализации государственных программ, является отсутствие должной системы управления, мониторинга и контроля процесса выполнения госпрограмм.

Наконец, несмотря на принятие Федерального закона от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" до сих пор отсутствуют необходимые прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации, ровно как и важнейшей проблемой остается точность, достоверность соответствующих оценок, иных программных, концептуальных, стратегических документов.

Следует обратить внимание, что в соответствии с Порядком разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. N 588, исполнение государственных программ осуществляется в соответствии с планом их реализации, содержащим перечень наиболее важных, социально значимых контрольных событий с указанием их сроков. В то же время, сроки утверждения плана реализации госпрограмм не соблюдались.

По состоянию на 1 июля 2014 года было утверждено всего 10 планов реализации госпрограмм на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов. По состоянию на 1 января 2015 года утверждены планы реализации по 34 госпрограммам из 39, из них 2 плана утверждено в декабре 2014 года. Планы реализации 5 госпрограмм не были утверждены.

В частности можно отметить, что план реализации госпрограммы "Развитие транспортной системы" был утвержден 17 декабря 2014 года. Согласно данному плану предусмотрено наступление в 2014 году 45 контрольных событий, при этом срок наступления по 11 контрольным событиям предусмотрен ранее срока утверждения плана.

В составе материалов, прилагаемых к отчету, представлен Сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации по итогам 2014 года, подготовленный Минэкономразвития России. Следует обратить внимание, что указанный доклад содержит информацию о достижении показателей лишь в разрезе госпрограмм и не включает таких сведений по подпрограммам и ФЦП. При этом, оценка эффективности реализации госпрограмм, содержащаяся в докладе Минэкономразвития России, не совпадает с оценкой Счетной палаты.

Комитет считает важным учесть и мнение Счетной палаты относительно утверждения, что оценка эффективности реализации госпрограмм, представленная в Сводном годовом докладе, осуществлена на основе кассового исполнения федерального бюджета и не учитывает уровень изменения бюджетных ассигнований в течение года и выполнения всех плановых показателей госпрограммы и входящих в ее состав подпрограмм и ФЦП, которые не корректировались в связи с изменением финансового обеспечения госпрограмм.

Тем самым, сводный годовой доклад и пояснительная записка к отчету представляют собой два разрозненных документа об исполнении госпрограмм, которые не дают комплексную и взаимосвязанную оценку достижения приоритетов и целей государственной политики и эффективности использования затраченных финансовых ресурсов.

Уровень финансирования госпрограмм за счет средств юридических лиц остается значительно ниже запланированного; в целом по госпрограммам он составляет 83,99%. По отдельным госпрограммам наблюдался крайне низкий уровень привлечения внебюджетных средств. Так, в частности, по госпрограмме "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" привлечение средств организаций составило всего лишь 0,1%, или 0,23 млрд. рублей при запланированных 205,5 млрд. рублей. По госпрограмме "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" было привлечено 24,3% от запланированного объема (расходы составили 17,0 млрд. рублей при запланированных 70,0 млрд. рублей). По госпрограмме "Развитие транспортной системы" уровень привлечения средств юридических лиц превысил среднее значение по всем программам, однако не дотянул до планового показателя, составив 86,4% (расходы составили 426,5 млрд. рублей при плановых 493,6 млрд. рублей).

Данная ситуация обусловлена, во многом, тем, что механизмы стимулирования участия юридических лиц в мероприятиях госпрограмм отсутствуют, а также не установлены меры ответственности за исполнение взятых обязательств, что создает определенные риски в управлении реализацией госпрограмм.

В соответствии с отчетом кассовое исполнение расходов по госпрограмме "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" в 2014 году составило 92,4 млрд. рублей, или 97,6% к сводной бюджетной росписи.

Информация об исполнении данной госпрограммы в разрезе подпрограмм и ФЦП представлена в следующей таблице 2.

Таблица 2

Результаты исполнения финансовых показателей государственной программы "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" в 2014 году

млрд. рублей
	Предусмотрено			Исполнено	Отклонение (от сводной бюджетной росписи)	% исполнения (к сводной бюджетной росписи)
	Госпрограмма	Федеральный закон N 349-ФЗ (с изменениями)	Сводная бюджетная роспись (с изменением)
Госпрограмма "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации"	89,32	90,53	94,69	92,40	2,29	97,6
Подпрограмма "Создание условий для обеспечения доступным и комфортным жильем граждан России"	38,32	38,32	40,99	40,99	0,00	100,0
Подпрограмма "Создание условий для обеспечения качественными услугами ЖКХ граждан России"	11,05	9,92	10,98	10,19	0,79	92,8
Подпрограмма "Обеспечение реализации государственной программы"	0,39	0,58	0,75	0,71	0,04	94,3
Федеральная целевая программа "Жилище" на 2011 - 2015 годы	37,55	41,70	41,97	40,52	1,45	96,5
Федеральная целевая программа "Чистая вода" на 2011 - 2017	2,00	0,00	-2,00	0,00	0,00	0,0

Недовыполнение расходов по данной госпрограмме составило 2,3 млрд. рублей, что связано, в том числе, с передачей полномочий государственного заказчика Минстрою России при ликвидации Минрегиона России, длительностью конкурсных процедур по обеспечению ее реализации, длительностью разработки и согласования нормативных правовых актов в рамках госпрограммы, а также непредставлением субъектами Российской Федерации документов для перечисления им субсидий.

Согласно оценке Минэкономразвития России, степень эффективности госпрограммы "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" составила 88,5%, что соответствует уровню "Удовлетворительная эффективность реализации".

При этом степень достижения целевых показателей данной госпрограммы составила 90,4%, реализация контрольных событий - 77,4%.

Из 52 показателей госпрограммы и подпрограмм представлены данные о 42 показателях, из которых плановых значений не достигли 13 показателей.

В 2014 году не достигнуты плановые значения таких показателей госпрограммы как: годовой объем ввода жилья, в том числе годовой объем ввода жилья экономического класса (план - 40 млн. кв. м, факт - 30,7 млн. кв. м), доля ввода жилья для цели сдачи в наем в общей площади ввода жилья в многоквартирных домах (план - 2%, факт - 0,45%), коэффициент доступности жилья (соотношение средней рыночной стоимости стандартной квартиры общей площадью 54 кв. метра и среднего годового совокупного денежного дохода семьи, состоящей из 3 человек) (план - 2,7 лет, факт - 4,3 лет), количество разработанных комплектов проектной документации малоэтажных жилых домов с применением энергоэффективных и экологически чистых технологий и материалов, нарастающим итогом (план - 60 единиц, факт - 41 единиц).

В соответствии с отчетом кассовое исполнение расходов по госпрограмме "Развитие транспортной системы" в 2014 году составило 796,4 млрд. рублей, или 98,1% к сводной бюджетной росписи.

Информация об исполнении данной госпрограммы в разрезе подпрограмм и ФЦП представлена в следующей таблице 3.

Таблица 3

Результаты исполнения финансовых показателей государственной программы "Развитие транспортной системы" в 2014 году

млрд. рублей
	Предусмотрено			Исполнено	Отклонение (от сводной бюджетной росписи)	% исполнения (к сводной бюджетной росписи)
	Госпрограмма	Федеральный закон N 349-ФЗ (с изменениями)	Сводная бюджетная роспись (с изменением)
Госпрограмма "Развитие транспортной системы"	739,0	733,5	811,4	796,4	15,0	98,1
Подпрограмма "Магистральный железнодорожный транспорт"	86,73	86,73	151,24	146,46	4,78	96,8
Подпрограмма "Дорожное хозяйство"	211,17	211,17	214,56	212,87	1,69	99,2
Подпрограмма "Гражданская авиация и аэронавигационное обслуживание"	19,13	19,13	15,82	15,51	0,31	98,1
Подпрограмма "Морской и речной транспорт"	15,58	15,58	15,63	15,61	0,02	99,9
Подпрограмма "Надзор в сфере транспорта"	3,58	3,66	4,15	4,11	0,04	99,0
Подпрограмма "Развитие скоростных автомобильных дорог на условиях государственно-частного партнерства"	19,88	19,62	19,82	19,82	0,00	100,0
Подпрограмма "Транспортное обеспечение XXII Олимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи и XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани	4,27	2,60	2,60	2,60	0,00	100,0
Подпрограмма "Обеспечение реализации ГП-24"	1,58	3,90	4,98	4,96	0,03	99,5
Подпрограмма "Развитие гражданского использования системы ГЛОНАСС на транспорте"	1,86	1,73	1,25	1,13	0,01	90,2
ФЦП "Развитие транспортной системы России (2010 - 2020 годы)"	373,15	367,65	380,03	372,02	8,01	97,9
ФЦП "Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009 - 2020 годы)"	2,07	1,76	1,34	1,29	0,04	96,9

Объем недовыполнения расходов федерального бюджета по данной госпрограмме составил 15,0 млрд. рублей, что обусловлено, прежде всего, несвоевременной подготовкой и утверждением проектно-сметной документации на объекты строительства, несвоевременным проведением конкурсных процедур и ненадлежащим качеством планирования.

По оценке Минэкономразвития России, степень эффективности госпрограммы "Развитие транспортной системы" составила 91,3%, что соответствует уровню "Эффективность реализации ниже среднего уровня".

Степень достижения целевых показателей госпрограммы по оценке Минэкономразвития России составляет 87,0%, реализации контрольных событий - 88,8%.

Согласно Сводному годовому докладу о ходе реализации и оценке эффективности госпрограмм по госпрограмме "Развитие транспортной системы" из 31 основного показателя не выполнено 7 показателей.

В частности, не достигнуто плановое значение показателя "Строительство и реконструкция автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения, предусматривающего федеральное софинансирование" (план - 735,0 км, факт - 465,6 км), в связи с уменьшением объемов субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, выделенных на строительство и реконструкцию дорог, в целях ликвидации последствий наводнений на территории Дальневосточного и Сибирского федеральных округов.

По оценке Счетной палаты, степень эффективности данной госпрограммы соответствует уровню "Низкая эффективность госпрограммы". При оценке были учтены: уровень выполнения всех показателей госпрограммы и входящих в ее состав подпрограмм и ФЦП - 68,5%, уровень выполнения контрольных событий по детальным планам-графикам - 86,5%, уровень кассового исполнения госпрограммы к сводной бюджетной росписи - 98,1%, прирост дебиторской задолженности и объемов незавершенного строительства за 2014 года - 19% кассовых расходов по госпрограмме.

В рамках реализации ФЦП "Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)" Росавтодором в декабре 2014 года предоставлены субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование мероприятий подпрограммы "Автомобильные дороги" в сумме 36,6 млрд. рублей, или 57% утвержденного объема субсидий на 2014 год, что повлекло срыв сроков ввода в эксплуатацию автомобильных дорог регионального и местного значения и формирование значительного объема дебиторской задолженности.

Комитетом неоднократно выражалась обеспокоенность ситуацией, когда перечисление средств из федерального бюджета осуществляется в конце финансового года, что приводит к невозможности использования средств в текущем году и негативно влияет на эффективность использования бюджетных средств.

Также отмечается, что Росавтодором в нарушение Методики расчета размера межбюджетных субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования, условий и порядка их предоставления, в рамках подпрограммы "Автомобильные дороги" ФЦП "Развитие транспортной системы России (2010 - 2020 годы) была предоставлена субсидия из федерального бюджета бюджету Республики Татарстан в размере 0,199 млрд. рублей при отсутствии положительного заключения ФАУ "Главгосэкспертиза России" на проектную документацию и достоверность сметной стоимости.

Кассовое исполнение бюджетных ассигнований в объекты Федеральной адресной программы (далее - ФАИП) в целом составило 787,1 млрд. рублей, или 93,8% предусмотренного объема лимитов бюджетных обязательств. Объем неисполненных расходов по ФАИП составил 51,6 млрд. рублей, что на 18,1  млрд. рублей, или на 54,2%, больше, чем в 2013 году.

Исполнение расходов по ФАИП в течение 2014 года осуществлялось крайне неравномерно. В IV квартале 2014 года государственными заказчиками исполнено 50,6% годового объема ассигнований согласно уточненной росписи, при этом 100,0% годового объема субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты государственной собственности ФГУП и 84,8% годового объема бюджетных инвестиций на приобретение объектов недвижимого имущества.

Отмечается, что Минэкономразвития России не обеспечило своевременную подготовку нормативных правовых актов в связи с изменением порядка финансирования капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности, закрепленные или подлежащие закреплению на праве оперативного управления или хозяйственного ведения за бюджетными и автономными учреждениями, государственными (муниципальными) унитарными предприятиями с 1 января 2014 года.

Так, Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 418-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", разработанный в целях совершенствования правового регулирования отношений по осуществлению капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности, закрепленные или подлежащие закреплению на праве оперативного управления или хозяйственного ведения за бюджетными и автономными учреждениями, государственными (муниципальными) унитарными предприятиями, был принят только в конце 2013 года, в результате чего отсутствовала возможность принятия нормативных правовых актов по реализации указанного федерального закона до 1 января 2014 года, в том числе главные распорядители бюджетных средств не смогли подготовить и внести соответствующие изменения в собственные нормативные правовые акты, а также заключить соглашения о предоставлении субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности и приобретение объектов недвижимого имущества в государственную собственность до начала финансового года.

В результате лимиты бюджетных обязательств по ФАИП были заблокированы в начале 2014 года, что не позволило приступить к реализации инвестиционных проектов, включенных в ФАИП. Указанная блокировка снималась только в марте - апреле 2014 года после устранения соответствующих недостатков.

На начало 2014 года в ФАИП было включено 553 позиции с ограничениями на право выполнения работ и финансирование (не утверждена в установленном порядке проектно-сметная документация, отсутствует положительное заключение государственной экспертизы, не актуализирован нормативный правовой акт о предоставлении бюджетных ассигнований, отсутствует детализация мероприятия, укрупненного инвестиционного проекта) на общую сумму 215,8 млрд. рублей, или 33,9% общего объема бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию ФАИП (без учета специальных работ, входящих в государственный оборонный заказ).

Также в ФАИП были включены бюджетные ассигнования в объеме 49,2 млрд. рублей на инвестиционные проекты строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов капитального строительства, по которым имелась ссылка на необходимость принятия нормативного правового акта.

В случае отсутствия на 1 апреля 2014 года утвержденной в установленном порядке проектной документации по объектам капитального строительства соответствующие бюджетные ассигнования в соответствии с пунктом 6 постановления Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2013 г. N 1213 подлежали направлению по решениям Правительства Российской Федерации в установленном порядке на предоставление субсидий в виде имущественного взноса в государственную корпорацию "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" на формирование закрытого паевого инвестиционного фонда "Российский Фонд Прямых Инвестиций".

По информации Минэкономразвития России, в 2014 году выделение бюджетных ассигнований в рамках ФАИП предусматривалось на 2 492 стройки, объекта и мероприятия (без учета специальных работ, входящих в государственный оборонный заказ), что на 19,2% ниже данного показателя в 2013 году (3 086 объектов).

К вводу в эксплуатацию в 2014 году были предусмотрены 772 объекта, или 31% от общего количества объектов, входящих в состав ФАИП, при этом в установленные сроки введено в эксплуатацию только 368 объектов, или 47,7% от количества предусмотренных к вводу, что является самым низким показателем за пять лет.

По данным Росстата, выделение бюджетных ассигнований в 2014 году предусматривалось на 2 409 строек, объектов и мероприятий ФАИП (без объектов государственного оборонного заказа), что на 20,2% меньше, чем в 2013 году (3 020 объектов).

По состоянию на 1 января 2015 года, по данным Росстата, техническую готовность менее 51% имели 555 строек и объектов ФАИП (без учета проектных и изыскательских работ), еще по 288 стройкам и объектам строительство в 2014 году не велось.

Общий объем незавершенного строительства по данным главных распорядителей средств федерального бюджета, представленным в ходе проведенных Счетной палатой проверок, составил по состоянию на 1 января 2015 года 1 969,4 млрд. рублей (с учетом подведомственных федеральных казенных, бюджетных и автономных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий) и увеличился по сравнению с 1 января 2014 года на 278,2 млрд. рублей, или на 17,8%. Количество объектов незавершенного строительства по главным распорядителям средств федерального бюджета и указанным организациям составило порядка 9 тыс. объектов.

По данным Росстата, объем незавершенного строительства по организациям государственной власти и управления федерального уровня по состоянию на 1 января 2015 года составлял 547,8 млрд. рублей (включая объекты капитального строительства, на которых проводятся только проектные и изыскательские работы) и увеличился по сравнению с 1 января 2014 года на 62,5 млрд. рублей, или на 12,9%. На конец 2014 года количество зданий и сооружений, находящихся в незавершенном строительстве, по данным Росстата, в целом по Российской Федерации в федеральной собственности составило 5 420 единиц, в том числе 2 018 приостановленных или законсервированных объектов, или 37,2%.

Следует отметить, что по результатам проведенного Счетной палатой анализа сделан вывод об отсутствии полноценного учета объектов незавершенного строительства, объемов выполненных работ по ним, сметной стоимости, сроков начала строительства, заказчиков, подрядчиков по ним, оснований для начала строительства и выделения бюджетных средств для его финансирования, причин остановки строительства.

Значимыми причинами незавершения в установленные сроки, приостановления либо прекращения строительства или реконструкции объектов за счет средств федерального бюджета являются системные недостатки при формировании и реализации ФАИП. Включение новых объектов капитального строительства при наличии не обеспеченных финансированием объектов незавершенного строительства свидетельствует о недостатках бюджетного планирования государственных инвестиций при формировании и реализации ФАИП, создает риски удорожания объектов, в том числе за счет дополнительных расходов на консервацию или хранение недостроенных объектов.

Низкая эффективность расходования средств на бюджетные инвестиции и значительные объемы незавершенного строительства носят хронический характер. В условиях необходимости оптимизации расходов и повышения эффективности использования бюджетных средств важно обеспечить скорейшее устранение вышеуказанных недостатков при формировании и реализации ФАИП, в том числе за счет повышения ответственности Минэкономразвития России, являющегося федеральным органов исполнительной власти, ответственным за реализацию ФАИП, а также федеральных органов исполнительной власти, являющихся государственными заказчиками-координаторами ФЦП.

В 2014 году была начата работа по размещению средств Фонда национального благосостояния (далее - ФНБ) и пенсионных накоплений, находящихся в доверительном управлении государственной управляющей компании, в самоокупаемые инфраструктурные проекты.

По состоянию на 1 января 2015 года в перечень самоокупаемых инфраструктурных проектов, реализуемых юридическими лицами, в финансовые активы которых размещаются средства ФНБ и (или) пенсионных накоплений, находящихся в доверительном управлении государственной управляющей компании, на возвратной основе, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 2013 г. N 2044-р (с изменениями), включены 11 инвестиционных проектов с общим объемом средств ФНБ в сумме 814,96 млрд. рублей, из них можно выделить:

строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги (Московская область) (150,0 млрд. рублей);

модернизация железнодорожной инфраструктуры Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей с развитием пропускных и провозных способностей (150,0 млрд. рублей);

строительство железной дороги Элегест - Кызыл - Курагино и угольного портового терминала на Дальнем Востоке в увязке с освоением минерально-сырьевой базы Республики Тыва (86,9 млрд. рублей);

развитие железнодорожной инфраструктуры Восточной части БАМа (7,5 млрд. рублей);

развитие железнодорожной инфраструктуры на подходах к портам Азово-Черноморского бассейна (10,3 млрд. рублей);

развитие железнодорожной инфраструктуры на подходах к портам Северо-Запада России (22,0 млрд. рублей).

Во втором полугодии 2014 года утверждены паспорта 10 инвестиционных проектов, а в феврале 2015 года - паспорт одного проекта по строительству Центральной кольцевой автомобильной дороги (Московская область).

В соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 19 января 2008 г. N 18 и от 5 ноября 2013 г. N 990 по состоянию на 1 января 2015 года фактическое размещение средств ФНБ в финансовые активы юридических лиц, реализующих самоокупаемые инфраструктурные проекты, осуществлено в размере 5,1 млрд. рублей, или 0,6% предельного объема средств ФНБ, направляемых на финансирование самоокупаемых инфраструктурных проектов, в том числе в целях финансирования проекта "Строительство "интеллектуальных сетей" и проекта "Ликвидация цифрового неравенства в малонаселенных пунктах России".

Таким образом, в течение практически всего 2014 года проходило согласование паспортов проектов и условий предоставления средств из ФНБ, что явилось причиной низкого уровня размещения средств ФНБ в финансовые активы юридических лиц, реализующих самоокупаемые инфраструктурные проекты.

Следует обратить внимание на значительные объемы бюджетных ассигнований на осуществление взносов в уставные капиталы открытых акционерных обществ и имущественных взносов в государственные корпорации и компании с государственным участием. В течение 2014 года неоднократно изменялись объемы бюджетных ассигнований на указанные цели, а также их получатели. Общий объем расходов на осуществление взносов в открытые акционерные общества превысил первоначально запланированный показатель в 2,7 раза. При этом наблюдается низкая эффективность соответствующих расходов федерального бюджета.

Счетной палатой была проведена оценка обоснованности предоставления и эффективности использования бюджетных ассигнований из федерального бюджета в виде взносов в уставный капитал открытых акционерных обществ, по результатам которой сделан вывод о систематическом недостижении открытыми акционерными обществами целей предоставления бюджетных инвестиций и недостаточном контроле со стороны главных распорядителей.

Отмечается недостаточная проработка объемов бюджетных ассигнований на формирование взносов в уставные капиталы открытых акционерных обществ со стороны главных распорядителей, а в ряде случаев применяется формальный подход к формированию бюджетных ассигнований на указанные цели - при высоком уровне исполнения расходов федерального бюджета на взносы в уставные капиталы получателями взносов предоставленные суммы на капитальное строительство объектов используются не в полном объеме, сроки ввода в эксплуатацию ряда объектов переносятся на более поздний период.

При принятии решений о предоставлении имущественных взносов Российской Федерации главные распорядители не всегда учитывают финансовое состояние госкорпораций и необходимость (целесообразность) использования имущественных взносов получателями в соответствующем финансовом году. Так, например, по состоянию на 1 апреля 2014 года в государственную корпорацию - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства было осуществлено имущественных взносов на сумму 29,5 млрд. рублей, на 1 июля - 32,2 млрд. рублей. В то же время, согласно отчетам об инвестировании временно свободных средств, рыночная стоимость инвестированных временно свободных средств данной госкорпорации на 1 января 2014 года составляла 37,5 млрд. рублей, на 1 июля 2014 года - 58,2 млрд. рублей, на 1 октября 2014 года - 43,7 млрд. рублей, на 1 января 2015 года - 28,7 млрд. рублей. Доход от инвестирования временно свободных средств Фонда ЖКХ за 2014 год составил 3,1 млрд. рублей.

На протяжении ряда лет наблюдается ситуация, когда часть средств государственных корпораций и государственной компанией не направляется на осуществление основной деятельности, а размещается в качестве временно свободных средств на депозитах или на счетах российских кредитных организаций, общий объем инвестируемых временно свободных средств начиная с 2012 года сохраняется примерно на одном уровне (не менее 600,0 млрд. рублей).

В целях повышения эффективности использования бюджетных средств, выделяемых в виде взносов в уставные капиталы открытых акционерных обществ и имущественных взносов в государственные корпорации и компании, представляется крайне важным обеспечить тщательную проработку вопроса о необходимости предоставления бюджетных ассигнований на указанные цели при составлении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также обеспечить контроль со стороны главных распорядителей за исполнением условий предоставления бюджетных инвестиций.

По итогам 2014 года можно отметить, что принятие Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" не привело к реальной модернизации контрактной системы и существенному повышению эффективности закупок.

По экспертной оценке Счетной палаты контрактуемые расходы в 2014 году составили 27,5% в общем объеме расходов федерального бюджета, из них расходы на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд - 19,6%, капитальные вложения в объекты недвижимого имущества государственной (муниципальной) собственности - 6,8%.

По результатам проверки исполнения федерального бюджета за 2014 год Счетной палатой выявлены 1 042 нарушения в сфере государственных закупок у 65 главных распорядителей бюджетных средств и в 21 подведомственном учреждении. При этом динамика выявленных нарушений в сфере государственных закупок свидетельствует о росте их количества и объема относительно аналогичных показателей за 2013 год. Так, по открытой части федерального бюджета общее количество и объем выявленных нарушений увеличились по сравнению с предыдущим годом почти в 5 раз и 12 раз соответственно.

Не все механизмы контрактной системы, предусмотренные в новом законе о контрактной системе, заработали. Так сроки вступления в силу отдельных положений о планировании и мониторинге государственных закупок перенесены на 2016 и 2017 годы, что можно считать главной проблемой, поскольку это не дает возможность оценить необходимость и обоснованность закупок.

Одним из ярких примеров неэффективного использования бюджетных средств является увеличение дебиторской задолженности.

По данным главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, полученным Счетной палатой в ходе проверок, по состоянию на 1 января 2015 года объем дебиторской задолженности составил 3,8 трлн. рублей и увеличился по сравнению с 1 января 2014 года на 610,4 млрд. рублей, или на 18,9%. За последние пять лет общий объем дебиторской задолженности увеличился более чем в три с половиной раза. Ежегодное увеличение дебиторской задолженности свидетельствует не только о недопоступлении доходов в федеральный бюджет, но и об увеличении объемов оплаченных, но не полученных товаров и не выполненных работ. Основная часть дебиторской задолженности приходится на задолженность по выданным авансам - 95,6%, которая за 2014 год увеличилась на 316,0 млрд. рублей и составила 2,6 трлн. рублей.

Представляется необходимым срочное принятие мер, направленных на недопущение прироста дебиторской задолженности и сокращение имеющейся задолженности.

Таким образом, основные недостатки исполнения федерального бюджета в 2014 году были связаны с обстоятельствами следующего характера:

1) неравномерность исполнения бюджета в течение финансового года, в том числе в связи с малоэффективной практикой подготовки и реализации подзаконных актов и иных решений, их недостаточным качеством;

2) недостаточный уровень достоверности прогнозируемых показателей социально-экономического развития, необходимость регулярного пересмотра таких показателей, отсутствие координации с бюджетными показателями;

3) избыточно частые изменения как самого бюджета, так и документов государственного стратегического развития (в первую очередь, госпрограмм), препятствующие возможностям реализации программно-целевого подхода;

4) дополнительная неопределенность и нестабильность условий для налогово-бюджетной политики субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и потенциальных инвесторов, формируемая за счет недостаточной стабильности и предсказуемости реализуемых мер в области налогово-бюджетной, долговой политики, нормативно-правового регулирования;

5) усугубляющаяся проблема хронического неисполнения плановых показателей Федеральной адресной инвестиционной программы.

Основываясь на указанных обстоятельствах, Комитет рекомендует Правительству Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации при работе над проектом федерального бюджета на очередной 2016 год обеспечить решение следующих задач:

1) формализация, упорядочивание, использование системного подхода к авансированию выполняемых работ как в целях предотвращения возникновения дебиторской задолженности, так и искажения условий размещения заказов на соответствующие работы и услуги;

2) обязательная ревизия при возможном сохранении всех содержательных позиций долгосрочных соглашений, контрактов, обязательств, проектов, несмотря на ограничение очередного проекта федерального бюджета только 2016 годом, с целью сохранения и исполнения ранее принятых обязательств государства по таким проектам;

3) активное применение института обоснования начальных цен при размещении заказов на выполнение работ, оказание услуг, поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд, включая механизмы их корректировки с учетом изменения социально-экономической ситуации, а также неукоснительного соблюдения требований законодательства в части планирования закупок;

4) скорейшая разработка, утверждение и практическая реализация бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период, включая финансовые показатели государственных программ Российской Федерации;

5) кардинальное повышение качества, точности, определенности и условий использования в бюджетном процессе прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации;

6) исключительное повышение требований к исполнительской дисциплине при реализации Федеральной адресной инвестиционной программы.

Учитывая вышеизложенное, Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству поддерживает принятие федерального закона N 847442-6 "Об исполнении федерального бюджета за 2014 год", внесенного Правительством Российской Федерации, и считает целесообразным учесть замечания, изложенные в настоящем заключении, при рассмотрении в Государственной Думе Российской Федерации проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2016 год.

Председатель Комитета

А.Ю. Русских