Пояснительная записка к проекту федерального закона N 882161-6 "О первоочередных мерах по стабилизации социально-экономической ситуации и о переходе к государственному планированию социально-экономического развития Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 882161-6 "О первоочередных мерах по стабилизации социально-экономической ситуации и о переходе к государственному планированию социально-экономического развития Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Экономика России в результате кризиса, начавшегося в 2014 году, дестабилизирована. Происходит ухудшение основных экономических показателей, падение уровня и качества жизни населения.

Уже в 2014 году рост внутреннего валового продукта в России составил всего 0,6% вместо запланированных 2,5%. В первом полугодии 2015 года произошло снижение ВВП на 3,5% в годовом выражении, причем в первом квартале оно составило 2,2%, а во втором квартале - уже 4,7% (данные Внешэкономбанка).

В стране происходит спад промышленного производства. По данным Росстата, за первое полугодие 2015 года оно снизилось на 2,7% по сравнению с соответствующим периодом 2014 года, причем в июне 2015 года - на 4,8%. Активно идет процесс банкротства предприятий из-за повышения ключевой ставки ЦБ РФ и девальвации. В первом полугодии 2015 года количество банкротств составило на 15,5% больше, чем в тот же период 2014 года. Эти процессы особенно затрагивают сферу малого и среднего бизнеса, традиционно лишенного в России адекватной поддержки.

При этом нефтегазовые доходы, "спасавшие" Россию в предыдущее десятилетие, не могут обеспечить выхода из кризиса. Российский экспорт начал стабильно снижаться в 2014 году, при этом темпы его падения ежемесячно увеличиваются. Так, только в III квартале 2014 года экспорт упал на 4% по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года, а в IV квартале - на 7%. В первом полугодии 2015 года эксперты отмечают снижение экспорта из России более чем на 25% по сравнению с аналогичным периодом 2014 года.

Кризис, и в частности падение экспорта, сказался на состоянии государственного бюджета. Так, официально установленный дефицит федерального бюджета составляет почти 2,7 трлн. рублей, то есть около 18% запланированных доходов бюджета в 2015 году. В кризисных условиях Федерация попыталась избавиться от части своих обязательств, передав их на региональный уровень, что тут же вызвало прирост задолженности регионов - сейчас она приблизилась к 2,2 трлн. рублей. Это означает, что исполнение многих государственных обязательств, в том числе перед населением, оказывается под большим вопросом.

Модель "сырьевой державы", и раньше вызывавшая обоснованную критику в связи с отсутствием внимания к развитию обрабатывающей промышленности, инфраструктуры (кроме той, которая обслуживает сырьевой комплекс) и нерациональным расходованием нефтегазовых доходов, оказалась для России настоящей ловушкой. Вся экономика страны, включая доходы населения, обеспечивающие потребление, оказались полностью зависимы от сырьевой конъюнктуры. Получилось, что страна долгие годы жила в долг, а теперь, когда сверхдоходы от продажи сырья упали, резервов для возобновления экономического роста нет.

Но даже после начала кризиса 2014-2015 года Правительством страны почти ничего не было сделано для компенсации его последствий и исправления стратегических ошибок, сделанных в предыдущие годы. В том числе для реализации программ импортозамещения, поддержки национальной обрабатывающей промышленности, стимулирования потребительского спроса.

Из-за введенных Российской Федерацией "антисанкций", а также в связи с девальвацией рубля, импорт в Россию в 2014 году сократился на 9,8% по сравнению с 2013 годом. В 2015 году (январь - май) импорт сократился на 38,7% по сравнению с соответствующим периодом 2014 года.

Вместе с тем, как видно из приведенных выше данных о состоянии промышленности, падение импорта не привело к росту национального промышленного производства. В принципе не наблюдается взаимосвязь между состоянием промышленности (и в целом ВВП) и сокращением импорта.

Это позволяет сделать выводы об отсутствии в стране эффективной политики импортозамещения, а также о том, что ни импортозамещение, ни возобновление роста промышленности невозможны без стимулирующих мер.

Уповать на частные инвестиции в условиях девальвации и усилившегося оттока капитала бессмысленно.

В данном случае единственным выходом является введение мер государственной поддержки национальной экономики.

Одновременно нужны и меры по наращиванию потребительского спроса. Пока он демонстрирует отрицательную динамику, что еще больше вводит в ступор экономику, лишая ее последних резервов для роста.

В связи с девальвацией рубля (за год курс доллара к рублю вырос более чем в два раза, курс евро - почти в два раза) инфляция в 2014 году составила 11,4% вместо планировавшихся 5% в годовом исчислении. По прогнозу Минэкономразвития России инфляция в 2015 году должна составить 12,2%, однако ее ежемесячные показатели уже превышают 15% по отношению к соответствующим месяцам предыдущего года.

Это привело к росту цен на потребляемые в России товары, работы, услуги. По данным Росстата, потребительские цены в январе - июле выросли почти на 10% по сравнению с декабрем 2014 года. Эта динамика, судя по имеющимся прогнозам, продолжится и во втором полугодии 2015 года. По заявлениям представителей торговых сетей, они ожидают повышения цен еще минимум на 10%. При этом по отдельным группам товаров рост цен может быть больше.

Статистика фиксирует падение реальных доходов населения. Так, за первое полугодие 2015 года они сократились на 3,1%, причем только в июне - на 3,5%. По данным экспертов, в реальном выражении (инфляция - заработные платы) средний заработок россиян упал в 2014 - начале 2015 года почти на 9%. В настоящее время только по официальным данным за чертой бедности живет 16,1 млн. человек, что на 0,6 млн. больше, чем в 2013 году. Это - 11,1% населения России. Однако учитывая нереалистичность установленного в стране прожиточного минимума, следует говорить о бедности более чем половины населения России (средний заработок для которого не превышает 30 тыс. рублей в месяц).

В 2014-2015 годах в России начала увеличиваться смертность, снизилась рождаемость. Так, в I квартале 2015 г. число умерших превысило число родившихся на 11,5 % (в I квартале 2014 г. - на 5,5 %), естественная убыль россиян выросла вдвое - с 0,4 до 0,8 на 1 тыс. населения по сравнению с 2014 г., рождаемость снизилась на 0,8%, а смертность выросла на 2,8%.

Несмотря на все эти факты, Правительством Российской Федерации и Центральным банком Российской Федерации до сих пор не приняты не только какие-либо системные, программные решения по стабилизации социально-экономической ситуации, но даже не проводятся адекватные антикризисные меры. Продолжаются процессы сокращения (приватизации) государственного сектора, власть ухудшает и без того низкое качество жизни людей, лишая их бесплатных услуг здравоохранения, образования, заставляя оплачивать капитальный ремонт жилищного фонда, наращивая тарифы на услуги ЖКХ.

В разгар кризиса Правительство и ЦБ РФ заняли положение наблюдателя, вероятно, уповая на восстановление когда-нибудь в перспективе выгодных цен на нефть. Однако этого не происходит и, судя по всему, в ближайшее время не произойдет. Проведение реформы экономического курса становится жизненно необходимым, ситуация близка к критической.

Кризис 2014-2015 годов показал неустойчивость российской экономики, ее зависимость от внешних рынков, ее внутреннюю слабость. Необходимы системные реформы, прежде всего, изменение экономической модели, наращивание национального обрабатывающего производства, восстановление и развитие инфраструктуры. Это означает, что должны быть осуществлены меры государственного стимулирования национальной экономики. Для их реализации требуется введение плановых начал управления социально-экономическими процессами.

Поскольку исполнительная власть демонстрирует устойчивую неспособность к проведению реформ, предлагаем провести их путем принятия федеральных законов.

Настоящий законопроект является первым этапом данной работы.

В связи с вышеизложенным, законопроектом предусмотрено следующее:

1. Реализация в самое ближайшее время системы антикризисных мер, включая:

введение государственного планирования социально-экономического развития Российской Федерации; создание единой системы управления развитием национальной экономики, включающей органы государственного планирования - системы антикризисного управления;

меры государственной поддержки точек роста национальной экономики путем предоставления бюджетных инвестиций и иных форм государственной поддержки, реализации проектов государственно-частного партнерства;

активизация государственной промышленной политики Российской Федерации в целях обеспечения устойчивого роста промышленности, прежде всего, обрабатывающих промышленных производств, и проведения импортозамещения;

временное изменение правового статуса Центрального банка Российской Федерации (Банка России) в рамках его участия в деятельности по реализации приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации, мер государственной поддержки национальной экономики;

введение системы мер дополнительной социальной поддержки населения в целях смягчения для него последствий кризисных явлений в национальной экономике и наращивания потребления;

меры по защите финансового рынка Российской Федерации, ограничению вывоза капитала из Российской Федерации (для справки - отток капитала в 2014 году составил 151,5 млрд. долларов. По прогнозам Минфина России в 2015 году отток капитала может составить 70-80 млрд. долларов, однако уже за первое полугодие он превысил 52 млрд. долларов);

государственное регулирование цен (тарифов) на отдельные виды товаров (работ, услуг), активизация государственной антимонопольной политики.

Антикризисные меры должны реализовываться Правительством Российской Федерации с ежеквартальным отчетом перед Президентом Российской Федерации, Государственной Думой, Советом Федерации.

Вводится принцип ответственности Правительства Российской Федерации за реализацию антикризисных мер, при этом на время выхода из кризиса отменена автономия Центрального банка: в рамках антикризисных действий и государственного планирования он должен выполнять поручения Правительства Российской Федерации.

2. Вводится система государственного планирования социально-экономического развития Российской Федерации, основанная на регулярном мониторинге национального благосостояния.

Эта система должна решить как тактические (антикризисные), так и стратегические задачи - обеспечение восстановления и устойчивого роста экономики, в том числе на основе мер государственной поддержки точек роста. Основная задача государственного планирования - определить приоритеты и цели развития страны, эффективно вложить в них средства государственной поддержки, активизировать с помощью этого частную инициативу, перейти в перспективе (6 лет) к стабильному росту обрабатывающей промышленности, осуществить импортозамещение.

В рамках системы мониторинга национального благосостояния производится оценка национального богатства (включая природные ресурсы), национальных доходов, в том числе в расчете на душу населения. Каждый гражданин России имеет право знать, какова его доля в богатстве страны, и как эта доля используется в интересах повышения его качества и уровня жизни.

Государственное планирование осуществляется путем определения приоритетов социально-экономического развития (федеральным законом, с участием общественных объединений, экспертного сообщества), принятия государственного плана на 6-летний период, определения в федеральном бюджете мер государственного стимулирования, составления перечня точек роста, которым в первоочередном порядке оказывается поддержка.

Под точками роста в законопроекте понимаются предприятия, производственные комплексы, а также территории Российской Федерации, которые по совокупности факторов, включая расположение, транспортную доступность, природно-ресурсный, кадровый потенциал и иные факторы, наилучшим образом подходят для реализации проектов ускоренного социально-экономического развития. Задача точек роста - "вытянуть" экономический рост, дать толчок развитию всей экономики. Государственный план должен предусматривать их скорейший выход на окупаемость и обеспечение выпуска ими конкурентоспособной продукции.

Для финансирования предлагаемых мероприятий планируется задействовать средства Резервного фонда, Фонда национального благосостояния. Также необходимо принятие федеральных законов, перераспределяющих налоговую нагрузку, и одновременно - комплекса мер по предотвращению оттока капитала.

Согласование мер государственной поддержки и перечня точек роста должно происходить открыто, с участием всех ветвей власти, общественности, экспертов. В связи с этим законопроектом предусматривается создание Национального комитета по государственному планированию и управлению развитием Российской Федерации, в котором будут представлены Правительство РФ, палаты Парламента, регионы, общественные объединения, эксперты. Комитет согласовывает предлагаемые меры поддержки и список предприятий (территорий), которые планируется отнести к точкам роста. В целях обеспечения представительства оппозиции установлено, что один из заместителей председателя Комитета назначается партией, имеющей вторую по численности фракцию в Государственной Думе.

Вводится регулярная проверка Счетной палатой Российской Федерации целесообразности и обоснованности расходов на оказание государственной поддержки. В Национальном комитете также будет представлена Генеральная прокуратура Российской Федерации.

Переход к государственному планированию должен быть полностью осуществлен в 2015-2016 годах. Федеральный закон о приоритетах социально-экономического развития (как основа государственного плана) на 2016-2021 годы будет принят до 1 июля 2016 года, государственный план развития на эти же годы - утвержден не позднее четвертого квартала 2016 года. При этом меры государственной поддержки экономики, как приоритетные и антикризисные, начнут осуществляться с 2016 года и должны быть отражены в федеральном бюджете на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов.

В числе приоритетов развития страны на 2016-2021 годы законопроектом обозначены следующие:

1) государственная поддержка развития обрабатывающего промышленного производства и проведение политики импортозамещения (первый блок приоритетов "Национальная промышленность и импортозамещение");

2) государственная поддержка развитие транспортной и коммунальной инфраструктуры (второй блок приоритетов "Инфраструктура");

3) государственная поддержка национальной науки, создания и внедрения новых технологий (третий блок приоритетов "Наука и технологии");

4) формирование системы профессионального образования, ориентированной на развитие национальной экономики, в том числе на развитие промышленного производства, науки и технологий, национального здравоохранения (четвертый блок приоритетов "Кадры для экономики").

5) обеспечение доступности и повышение качества здравоохранения, развитие системы обеспечения и контроля качества и безопасности продуктов питания, питьевой воды, обеспечения контроля иных факторов, влияющих на состояние здоровья и продолжительность жизни населения (пятый блок приоритетов "Здоровье нации");

6) государственная социальная политика, в том числе принятие мер по сокращению доли населения с доходами ниже прожиточного минимума в общей численности населения в целом по Российской Федерации и в разрезе субъектов Российской Федерации.

В рамках отдельных блоков предусмотрены следующие основные направления государственной политики:

В части развития обрабатывающего промышленного производства и проведению импортозамещения:

стимулирование, с помощью мер государственной поддержки и мероприятий по привлечению частных инвестиций, в том числе на основе государственно-частного партнерства, создания и развития на территории Российской Федерации национального производства конкурентоспособной продукции;

определение точек роста национальной экономики, оказание им государственной поддержки, проведение мероприятий по привлечению для их развития частных инвестиций;

стимулирование, в том числе путем проведения соответствующих мероприятий Центральным банком Российской Федерации (Банком России), снижения банками и иными кредитными организациями процентных ставок по кредитам, предоставляемым промышленным предприятиям, в том числе предприятиям, включенным в перечень точек роста национальной экономики;

принятие мер по установлению обоснованных, с точки зрения реализации приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации, цен (тарифов) на электроэнергию и услуги организаций коммунального комплекса для промышленных предприятий, в том числе предприятий, включенных в состав точек роста национальной экономики.

введение принципа безусловного предпочтения товаров, работ, услуг национальных производителей при осуществлении государственных (муниципальных) закупок товаров, работ, услуг, а также при осуществлении закупок товаров, работ, услуг организациями, учредителем которых являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, либо в уставном (складочном) капитале которых доля (вклад) Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований превышает 30 процентов.

В части развития транспортной и коммунальной инфраструктуры:

восстановление утраченной транспортной и коммунальной инфраструктуры в соответствии с потребностями населения и экономики;

выявление потребностей в ускоренном развитии транспортной и коммунальной инфраструктуры в точках роста национальной экономики и реализация задач по ее ускоренному развитию;

определение приоритетов развития транспортной и коммунальной инфраструктуры в регионах Севера, Сибири, Дальнего Востока.

В целях ускоренного развития транспортной и коммунальной инфраструктуры в Российской Федерации Правительство Российской Федерации принимает государственный план восстановления и развития транспортной и коммунальной инфраструктуры в Российской Федерации на 2016-2021 годы, являющийся составной частью государственного плана социально-экономического развития Российской Федерации на этот период.

В части поддержки национальной науки, созданию и внедрению новых технологий:

меры государственной поддержки фундаментальных и прикладных научных исследований, в первую очередь опытно-конструкторских и технологических разработок, в том числе на основе венчурного государственного финансирования и предоставления государственных научных грантов.

В части формирования системы профессионального образования, ориентированной на развитие национальной экономики:

переориентация системы профессионального образования на потребности развития национального обрабатывающего производства, включая активизацию подготовки инженерных и рабочих кадров, повышение мотивации обучения рабочим и инженерным специальностям;

внедрение практики закрепления специалистов на производствах на период до пяти лет после окончания обучения в учреждениях профессионального образования на бюджетной основе;

прекращение не позднее 1 июля 2018 года практики обучения в государственных образовательных учреждениях профессионального образования по договорам об образовании за счет средств физических лиц (то есть прекращение платного обучения в государственных вузах).

В части обеспечения здоровья населения:

сохранение и восстановление доли государственного сектора, в том числе путем установления минимальной доли государственного сектора, в отрасли здравоохранения, сохранение и восстановление сети государственных и муниципальных учреждений здравоохранения и их штатной численности, обеспечивающих рассчитанные в установленном порядке потребности населения в бесплатных услугах в сфере здравоохранения;

ограничение или прекращение практики оказания государственными организациями здравоохранения платных услуг в случае, если это ухудшает качество и снижает доступность для населения бесплатных услуг в сфере здравоохранения;

обеспечение государственных организаций здравоохранения современным медицинским оборудованием, развитие национальной медицинской промышленности на основе мер государственной поддержки.

В части социальной политики:

пересмотр методологии оценки уровня прожиточного минимума с учетом реальной стоимости жизни в Российской Федерации в целом и особенностей субъектов Российской Федерации;

предоставление социальной поддержки нуждающимся гражданам, в том числе временно оказавшимся в трудной жизненной ситуации в связи со сложными экономическими условиями;

создание возможностей для возвращения в экономику и продолжения активной трудовой деятельности нуждающихся граждан трудоспособного возраста (в том числе безработных).

3. Предусмотрено внесение вытекающих из законопроекта изменений в Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (в части, касающейся ответственности ЦБ РФ за антикризисные мероприятия) и Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации").

Авторы законопроекта понимают, что осуществление предлагаемых в законопроекте реформ невозможно без проведения политических преобразований - ограничения всевластия политической и экономической элиты, снижения уровня коррупции, обеспечения подконтрольности власти обществу, усиления роли парламента, избранного честными, свободными выборами.

Однако формирование программы перемен необходимо, Россия находится в состоянии серьезного кризиса, и власть, и оппозиция, и общество должны искать и предлагать пути выхода из него.

В связи с этим настоящий законопроект является программным документом, первым шагом на пути к необходимым реформам. Его внесение означает, в частности, заявление о готовности взятия оппозицией ответственности за их проведение.

В дополнение к настоящему законопроекту в ближайшее время будут внесены проекты федеральных законов, развивающие его положения, а также предлагающие изменения политической системы.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О первоочередных мерах по стабилизации социально-экономической ситуации и о переходе к государственному планированию социально-экономического развития Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О первоочередных мерах по стабилизации социально-экономической ситуации и о переходе к государственному планированию социально-экономического развития Российской Федерации" не повлечет дополнительных бюджетных ассигнований из федерального бюджета.

Вместе с тем, законопроектом предусмотрена необходимость внесения изменений в бюджетную политику Российской Федерации, в том числе в проект федерального закона о федеральном бюджете на 2016 года и плановый период 2017 и 2018 годов. Соответствующие предложения должно будет подготовить Правительство Российской Федерации.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О первоочередных мерах по стабилизации социально-экономической ситуации и о переходе к государственному планированию социально-экономического развития Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О первоочередных мерах по стабилизации социально-экономической ситуации и о переходе к государственному планированию социально-экономического развития Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия других актов федерального законодательства.