Пояснительная записка к проекту федерального закона N 898189-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О теплоснабжении" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 898189-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О теплоснабжении"

Досье на проект федерального закона

Теплоснабжение в России имеет большое социальное значение. Обеспечение бесперебойного теплоснабжения населения и предприятий является приоритетной задачей государства. Вместе с тем на сегодняшний день вследствие изменений законодательства складываются тенденции к ослаблению государственного контроля и надзора за эксплуатацией источников тепловой энергии и тепловых сетей - объектов теплоснабжения, а также теплопотребляющих установок потребителей тепловой энергии.

Одним из общих принципов организации отношений и основ государственной политики в сфере теплоснабжения является развитие систем централизованного теплоснабжения. При этом для существующих систем теплоснабжения на сегодняшний день характерны такие негативные тенденции, как частая смена эксплуатирующих организаций, что приводит к резкому снижению уровня безопасности и надежности теплоснабжения, высокие показатели аварийности. В сложившейся ситуации необходимо обеспечить надлежащее расследование и учет аварийных ситуаций, а также осуществлять контроль (надзор) за деятельностью организаций, осуществляющих эксплуатацию объектов теплоснабжения, теплопотребляющих установок, объединенных системой теплоснабжения.

В системах теплоснабжения ежегодно происходят существенные технологические нарушения, связанные с отключением (ограничением) потребителей, повреждением оборудования и размораживанием систем теплопотребления. При этом наблюдается динамика в сторону увеличения числа таких инцидентов.

В отопительном периоде 2010/2011 годов произошло 8 случаев нарушения теплоснабжения (в пос. Белоярском Свердловской области, Ленинском районе Екатеринбурга, в пос. Тикси Республики Саха (Якутия), г. Санкт-Петербурге, в Первомайском районе г. Кирова, г. Няндома Архангельской области, пос. Ванавары Красноярского края, в г. Юбилейном Московской области).

В отопительном периоде 2012/2013 годов произошло 20 случаев нарушения теплоснабжения (в г. Юбилейном Московской области - введение режима ЧС, 2 случая в г. Твери, г. Санкт-Петербурге, г. Калининграде, н.п. Водном Республики Коми, г. Новокуйбышевске, в г. Самаре - введение режима ЧС, г. Вишневогорске Челябинской области, пос. Усть-Ордынский Иркутской области, пос. Львовском Подольского района Московской области, с. Хову-Аксы Республики Тыва - введение режима ЧС, городском округе Кыштым Челябинской области, г. Новосибирске, п. Тикси Республики Саха (Якутия), пос. Ксеньевка Забайкальского края, с. Батагай-Алыта Республики Саха (Якутия), с. Тиличики Камчатского края, пос. Гаврилово Ленинградской области).

В отопительном периоде 2013/2014 годов произошло 57 случаев нарушения теплоснабжения (5 случаев в г. Самаре и Самарской области, 6 случаев в г. Санкт-Петербурге, 3 случая в Республике Саха (Якутия), г. Чите, г. Черняховске Калининградской области, г. Тюмени, 2 случая в Ивановской области, 5 случаев в Московской области, г. Волгограде, г. Москве, г. Барнауле Алтайского края, Орловской области, г. Тамбове, г. Омске, 2 случая в Тверской области, 2 случая в Ульяновской области, 2 случая в Республике Тыва, Приморском крае, пос. Газ-Сале Ямало-Ненецкого автономного округа, Пермском крае, Забайкальском крае, г. Чите, г. Барнауле).

Вместе с тем отмечается высокий уровень кратковременных отключений. Так, например, в системе теплоснабжения г. Москвы в 2011 году было 723 отключения, в 2012 году - 930, в 2013 году - 999, за 10 месяцев 2014 года - 923 отключения. В г. Санкт-Петербурге с 2011 года ежегодно увеличивается число инцидентов на магистральных и распределительных сетях (прирост от 4% до 12% ежегодно). Резкий рост (45%) технологических нарушений в отопительном периоде 2012/2013 годов произошел в Нижегородской области.

При этом аварийность системы теплоснабжения и связанные с этим утечки теплоносителя, ремонт поврежденного оборудования, потери тепла через изоляцию трубопроводов в значительной степени влияют на тариф на тепловую энергию.

Однако Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" не предусматривает возможности установления требований к безопасной эксплуатации энергетических установок и контроля за их соблюдением в рамках государственного энергетического надзора. При этом в закон внесены изменения (в редакции Федерального закона от 1 декабря 2014 г. N 404-ФЗ), наделяющие Ростехнадзор функциями по расследованию причин аварийных ситуаций при теплоснабжении, являющимися по сути составной частью контрольно-надзорной деятельности.

Вместе с тем в соответствии с Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 401, Ростехнадзор осуществляет функции по контролю и надзору в сфере безопасности электрических и тепловых установок и сетей.

Также необходимо отметить, что аналогичные функции в рамках своих полномочий применительно к объектам специального назначения осуществляют ФСБ России, ФСО России, Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации.

Ростехнадзором при проведении контрольно-надзорных мероприятий в отношении объектов теплоснабжения и теплопотребляющих установок выявляются многочисленные факты нарушений обязательных требований, наличие которых негативно сказывается на качестве теплоснабжения потребителей тепловой энергии и безопасности эксплуатирующего персонала, такие как:

эксплуатация осуществляется неподготовленным персоналом;

техническое состояние оборудования не соответствует требованиям нормативных документов;

испытания тепловых энергоустановок не проводятся или проводятся не в полном объеме;

на смонтированном оборудовании автоматика отсутствует или находится в неработоспособном состоянии;

не соблюдаются правила техники безопасности при эксплуатации оборудования.

В 2014 году большая часть внеплановых проверок объектов теплоснабжения и теплопотребляющих установок была инициирована по обращениям граждан, указывающим на неудовлетворительную эксплуатацию котельных и тепловых сетей. При проведении контрольно-надзорных мероприятий Ростехнадзором подтверждались факты низкой организации эксплуатации.

Результаты проведенной Ростехнадзором оценки готовности муниципальных образований к отопительным периодам 2013/2014 и 2014/2015 годов показывают, что более 20% муниципальных образований не готовы к прохождению осенне-зимних максимумов нагрузок в связи с невыполнением объектами теплоснабжения требований по готовности.

Предлагаемый законопроект направлен на устранение пробелов в нормативно-правовом регулировании и приведение Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" в соответствие с Трудовым кодексом Российской Федерации (статья 367) и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 23.30), в соответствии с которыми органы государственного энергетического надзора уполномочены на осуществление контроля и надзора за безопасностью тепловых установок и сетей (за исключением бытовых установок и сетей).

Наличие необходимых нормативно-правовых оснований позволит полноценно планировать и осуществлять контрольно-надзорную деятельность в отношении теплоснабжающих, теплосетевых организаций и потребителей тепловой энергии.

Законопроект предлагает дополнение Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" положениями, устанавливающими:

полномочия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный энергетический надзор в сфере теплоснабжения по проведению проверок теплоснабжающих и теплосетевых организаций. Плановые проверки потребителей тепловой энергии законопроектом не предусматриваются;

полномочия федеральных органов в сфере теплоснабжения по разработке требований безопасности в сфере теплоснабжения, не относящихся к продукции или связанных с требованиями к продукции, процессам эксплуатации;

обязанность теплоснабжающих, теплосетевых организаций и потребителей тепловой энергии соблюдать требования безопасности в сфере теплоснабжения.

Кроме того, законопроектом вводится понятие федерального государственного энергетического надзора в сфере теплоснабжения.

Принятие данного законопроекта позволит минимизировать вероятность возникновения крупных аварийных ситуаций, обеспечить надежное теплоснабжение потребителей в течение отопительного периода, а также снизить риск травматизма при эксплуатации систем теплоснабжения.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О теплоснабжении"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О теплоснабжении" не потребует увеличения расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации.

Реализация положений федерального закона будет осуществляться в пределах установленной Правительством Российской Федерации предельной численности работников федеральных органов исполнительной власти, а также бюджетных ассигнований, предусмотренных им в федеральном бюджете на руководство и управление в сфере установленных полномочий.

Перечень
федеральных законов, подлежащих принятию, изменению, приостановлению или признанию утратившими силу в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О теплоснабжении"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О теплоснабжении" внесения изменений в федеральные законы не потребует.

Перечень
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О теплоснабжении"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О теплоснабжении" не потребует принятия актов Президента Российской Федерации.

Принятие предлагаемого проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О теплоснабжении" потребует:

1. Изменения постановления Правительства Российской Федерации от 20 июля 2013 г. N 610 "О федеральном государственном энергетическом надзоре".

Обоснование необходимости внесения изменений: установление в законопроекте полномочий федеральных органов исполнительной власти в области осуществления федерального государственного энергетического надзора в сфере теплоснабжения (с учетом содержащихся в законопроекте норм, устанавливающих, что надзор за соблюдением требований надежности и безопасности в сфере теплоснабжения осуществляется в рамках федерального государственного энергетического надзора).

Срок подготовки: в течение трех месяцев после принятия предлагаемого проекта федерального закона во втором чтении.

Федеральные органы исполнительной власти, ответственные за подготовку: головной - Ростехнадзор, соисполнители - Минстрой России, Минэнерго России.

2. Принятие постановления Правительства Российской Федерации,наделяющего федеральные органы исполнительной власти полномочиями по разработке требований безопасности в сфере теплоснабжения.

Обоснование необходимости: определение федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных утверждать обязательные требования безопасности в сфере теплоснабжения (взамен Правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок, утвержденных приказом Минэнерго России от 24 марта 2003 г. N 115).

Срок подготовки: в течение трех месяцев после принятия предлагаемого проекта федерального закона во втором чтении.

Федеральные органы исполнительной власти, ответственные за подготовку: головной - Ростехнадзор, соисполнители - Минстрой России, Минэнерго России.

3. Принятие приказов уполномоченных Правительством Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти об утверждении требований безопасности в сфере теплоснабжения.

Обоснование необходимости: установление таких требований и их соблюдение субъектами теплоснабжения предусматриваются законопроектом.

Срок подготовки: в течение шести месяцев со дня принятия постановления Правительства Российской Федерации, наделяющего федеральные органы исполнительной власти полномочиями по разработке требований безопасности в сфере теплоснабжения, или в сроки, предусмотренные указанным постановлением.

Федеральные органы исполнительной власти, ответственные за подготовку: федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством Российской Федерации на установление требований безопасности в сфере теплоснабжения.

4. Отмену приказа Минэнерго России от 24 марта 2003 г. N 115 "Об утверждении Правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок".

Обоснование необходимости: приведение в соответствие с законодательством Российской Федерации.

Срок подготовки: одновременно с принятием приказов, указанных в пункте 3 настоящего Перечня.

Федеральные органы исполнительной власти, ответственные за подготовку: Минэнерго России.