Пояснительная записка к проекту федерального закона N 901906-6 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 901906-6 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 24 марта 2015 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности статьи 19 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина А.М. Богатырева" статья 19 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 35 (части 1 - 3), 40 (часть 1), 46 (часть 1) и 55 (часть 3), в той мере, в какой на основании содержащейся в ней нормы разрешается вопрос о возможности сохранения права пользования жилым помещением в доме жилищно-строительного кооператива за лицами, которые были включены в ордер на его предоставление, в случае обращения взыскания на данное жилое помещение как на заложенное имущество и его реализации с публичных торгов, что в системе сохраняющего неопределенность правового регулирования препятствует эффективной судебной защите прав и законных интересов собственника (приобретателя) жилого помещения, который при заключении договора купли-продажи не знал и не должен был знать о наличии права пользования приобретаемым им жилым помещением у членов семьи прежнего собственника такого жилого помещения.

Согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации федеральному законодателю надлежит в силу требований Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в указанном Постановлении, в том числе с учетом возможности введения государственной регистрации соответствующих прав и обременений, внести в действующее правовое регулирование изменения, направленные на создание механизма, обеспечивающего при соблюдении баланса прав и законных интересов членов семьи прежнего собственника отчуждаемого жилого помещения и собственника (приобретателя) данного жилого помещения их эффективную реализацию и защиту.

Проект федерального закона "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) направлен на выполнение указанных предписаний Конституционного Суда Российской Федерации.

Законопроектом предлагается создать условия для защиты права собственности приобретателя жилого помещения и одновременно обеспечить защиту прав бывших членов семьи собственника отчуждаемого жилого помещения. Для этого законопроектом предлагается дополнить статью 31 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) новой частью 4.1, устанавливающей необходимость государственной регистрации ограничения (обременения) права собственности на такое жилое помещение, возникшего на основании соглашения между собственником жилого помещения и бывшим членом его семьи о пользовании данным жилым помещением таким бывшим членом семьи или решения суда, указанных в части 4 указанной статьи из принятого судом решения о сохранении за бывшим членом семьи собственника помещения на определенный срок права пользования жилым помещением, принадлежащим указанному собственнику.

Порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество, установленных решением суда, предусмотрен статьей 28 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ). Этот порядок распространяется и на государственную регистрацию ограничения (обременения) права собственности на приватизированные жилые помещения, и на государственную регистрацию ограничения (обременения) права собственности, возникающего на основании предложенной законопроектом новой части 4.1 статьи 31 ЖК РФ.

Согласно статье 5 Жилищного кодекса РСФСР жилые дома, принадлежащие жилищно-строительным кооперативам, составляли фонд жилищно-строительных кооперативов и не относились к государственному или общественному жилищному фонду. Жилые помещения в "домах жилищностроительных кооперативов" относятся к частному жилищному фонду.

Поэтому предусмотренное частью 4 статьи 31 ЖК РФ ограничение (обременение) возникает и в отношении сохранения права пользования бывшими членами семьи собственника жилого помещения, право собственности на которое возникло в результате полной выплаты членом жилищного или жилищно-строительного кооператива паевых взносов на основании пункта 4 статьи 218 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).

Действие статьи 19 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 189-ФЗ) изначально не планировалось распространять на жилые помещения, приобретенные в собственность членами жилищных и жилищно-строительных кооперативов в результате полной выплаты ими паевых взносов. Возникновение права собственности члена жилищного или жилищно-строительного кооператива на жилое помещения не является приватизацией, поскольку жилое помещение из частной собственности кооператива переходит в частную собственность члена кооператива.

В отношении прав пользования жилым помещением в многоквартирном доме, который ранее именовался "домом жилищностроительного кооператива", в случае продажи собственником такого жилого помещения (в частности, бывшим членом такого кооператива, полностью выплатившим свой паевой взнос) действуют положения статьи 292 ГК РФ, регулирующие отношения, возникающие между приобретателем жилого помещения и членами семьи прежнего собственника, и частей 4 и 5 статьи 31 ЖК РФ, регулирующие отношения, возникающие между собственником жилого помещения и бывшими членами семьи собственника жилого помещения.

В отношении прав пользования жилым помещением в доме жилищностроительного кооператива, в случае обращения взыскания на него как на заложенное имущество и его реализации путем продажи с публичных торгов лицами, которым это право было предоставлено на основании ордера, действуют нормы Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (далее - Федеральный закон N 102-ФЗ), согласно которым "лица, имеющие основанное на законе или договоре право пользования заложенным имуществом (арендаторы, наниматели, члены семьи собственника жилого помещения и другие лица) или вещное право на это имущество (сервитут, право пожизненного пользования и другие права), вправе участвовать в рассмотрении дела об обращении взыскания на заложенное имущество" (пункт 2 статьи 53 Федерального закона N 102-ФЗ), "органы опеки и попечительства вправе дать согласие на отчуждение и (или) передачу в ипотеку жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства), если при этом не затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц" (пункт 3 статьи 77 Федерального закона N 102-ФЗ).

В связи с этим установленное в статье 19 Федерального закона N 189-ФЗ нераспространение действия положений части 4 статьи 31 ЖК РФ на бывших членов семьи собственника приватизированного жилого помещения, имеющих в момент приватизации данного жилого помещения равные права пользования этим помещением с лицом, его приватизировавшим (если иное не установлено законом или договором), нецелесообразно применять по аналогии к сохранению права пользования жилым помещением в "доме жилищно-строительного кооператива", на которое как на предмет залога было обращено взыскание, за лицами, получившими это право на основании ордера на предоставление данного жилого помещения.

В названном выше Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации неоднократно отмечено отсутствие правового регулирования права пользования жилым помещением бывшими членами семьи собственника данного жилого помещения, право собственности на которое возникло в результате полного внесения паевого взноса членом жилищного и жилищностроительного кооператива. При этом Конституционный Суд Российской Федерации указывает на отсутствие законодательных норм, прямо регулирующих вопрос о возможности сохранения за членами семьи прежнего собственника жилого помещения в "доме жилищно-строительного кооператива" в случае его отчуждения с публичных торгов права пользования этим жилым помещением. При этом, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, применение статьи 19 Федерального закона N 189-ФЗ по аналогии с законом (статья 7 ЖК РФ) с учетом различия в правовой природе приобретения права собственности на жилое помещение членом жилищностроительного кооператива в связи с полным внесением им паевого взноса и нанимателем жилого помещения в порядке его приватизации и обусловленные этими различиями права членов семьи собственников соответствующих жилых помещений в случае прекращения семейных отношений - "существенно ограничивает право собственности приобретателя такого жилого помещения, допуская не сбалансированное с его интересами удовлетворение интересов членов семьи его прежнего собственника и не обеспечивая адекватный механизм судебной защиты данного права".

Учитывая указанные различия в правовой природе приобретения права собственности на жилое помещение членом жилищного или жилищностроительного кооператива в связи с полным внесением им паевого взноса и пользователями жилого помещения из состава государственного или муниципального жилищного фонда в порядке его приватизации, законопроектом предлагается сохранить предмет регулирования статьи 19 Федерального закона N 189-ФЗ, а именно - отношений по пользованию жилым помещением, приватизированным из состава государственного или муниципального жилищного фонда в соответствии с Законом Российской Федерации от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", бывшими членами семьи собственника данного жилого помещения в случае, если в момент приватизации данного жилого помещения указанные лица имели равные права пользования этим помещением с лицом, его приватизировавшим.

При этом законопроектом предлагается уточнить состав прав указанных бывших членов собственника приватизированного жилого помещения. В связи с этим проектируемая часть 1 статьи 19 Федерального закона N 189-ФЗ дополнена предложением о том, что в указанном случае, если иное не установлено законом или договором, за бывшим членом семьи собственника этого жилого помещения сохраняется право пользования данным жилым помещением. До этого в статье 19 Федерального закона N 189-ФЗ такое право пользования приватизированным жилым помещением прямо не устанавливалось.

Законопроектом предлагается обеспечить защиту прав и законных интересов собственника (приобретателя) приватизированного жилого помещения и одновременно прав бывших членов семьи собственника приватизированного жилого помещения путем придания такому праву пользования статуса ограничения (обременения) права собственности на приватизированное жилое помещение, которое подлежит государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом N 122-ФЗ. При этом приобретатели приватизированных жилых помещений до заключения сделок получат возможность узнать о данном ограничении (обременении). Это создает условия для принятия осознанных решений о приобретении таких жилых помещений. Законопроектом устанавливаются особенности государственной регистрации ограничения (обременения) права собственности на приватизированное жилое помещение правом пользования таким жилым помещением бывшим членом семьи собственника данного жилого помещения. Для этого предлагается дополнить главу IV "Государственная регистрация отдельных видов прав на недвижимое имущество и сделок с ним" Федерального закона N 122-ФЗ новой статьей 23.3. Предложенная законопроектом норма устанавливает, что установленное жилищным законодательством ограничение (обременение) права собственности на приватизированное жилое помещение осуществляется по совместному заявлению лица, приватизировавшего данное жилое помещение, и бывшего члена его семьи или по заявлению только бывшего члена семьи лица, приватизировавшего данное жилое помещение. Это дает возможность предотвратить возможное нарушение лицом, приватизировавшим жилое помещение, права такого бывшего члена его семьи.

Законопроектом уточняются перечень документов, прилагаемых к заявлению о государственной регистрации указанного ограничения (обременения) права собственности собственника приватизированного жилого помещения, и перечень случаев отказа в государственной регистрации указанного ограничения (обременения).

Законопроектом устанавливается, что внесение изменений в сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре прав, об ограничении (обременении) права и государственная регистрация прекращения указанного ограничения (обременения) могут осуществляться теми же лицами, по заявлению которых в соответствии с проектируемой частью 1 статьи 19 Федерального закона N 189-ФЗ осуществляется государственная регистрация указанного ограничения (обременения). То есть по совместному заявлению лица, приватизировавшего данное жилое помещение, и бывшего члена его семьи или по заявлению только одного бывшего члена семьи лица, приватизировавшего данное жилое помещение.

В связи с тем, что в настоящее время жилищные права членов семьи собственников жилого помещения и бывших членов семьи таких собственников урегулированы статьей 292 ГК РФ и статьей 31 ЖК РФ и отсутствием в абсолютном большинстве случаев спорных ситуаций между собственниками жилых помещений и их членами семьи нет необходимости формировать в законопроекте единый подход к правовому регулированию вопросов, связанных с правом пользования жилым помещением бывших членов семьи собственника жилого помещения (как это предлагается в законопроекте) и членов семьи собственника жилого помещения. Это создаст неоправданную нагрузку на лиц, регистрирующих переход права собственности на жилое помещение, и органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Согласно пункту 2 статьи 292 ГК РФ переход права собственности на жилое помещение к другому лицу является основанием для прекращения права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собственника, если иное не установлено законом. В связи с определенностью в отношении прекращения права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собственника введение государственной регистрации ограничения (обременения) права собственности на жилое помещение правом пользования таким жилым помещением членами семьи собственника жилого помещения, имеющими в соответствии с ЖК РФ право пользования данным жилым помещением наравне с его собственником, представляется избыточным.

Поскольку в проектируемой части 4.1 статье 31 ЖК РФ речь идет о бывших членах семьи собственника жилого помещения, то за основу определения перечня бывших членов семьи такого собственника необходимо брать норму часть 1 статьи 69 ЖК РФ. Воспроизведение в части 4.1 статьи 31 ЖК РФ представляется нецелесообразным. Приводить в проектируемой части 4.1 статьи 31 ЖК РФ ссылку на часть 1 этой же статьи представляется избыточным.

Поскольку в проектируемой статье 19 Федерального закона N 189-ФЗ речь идет о бывших членах семьи нанимателя жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда, который приватизировал данное жилое помещение, то за основу определения перечня бывших членов семьи нанимателя приватизированного жилого помещения нужно брать не только норму части 1 статьи 69 ЖК РФ, действующую с 1 марта 2005 г., но и абзац второй статьи 53 Жилищного кодекса РСФСР (далее - ЖК РСФСР), действовавшего до 28 февраля 2005 г.

Таким образом, к указанным в законопроекте бывшим членам семьи собственника приватизированного жилого помещения необходимо относить лица, которые согласно соответствующим нормам жилищного законодательства на момент приватизации жилого помещения являлись бывшими членами семьи лица, приватизировавшего жилого помещения, или членами семьи такого лица и в последующем прекратили семейные отношения.

Согласно части 2 статьи 69 ЖК РФ члены семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма имеют равные с нанимателем права и обязанности, а если гражданин перестал быть членом семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, но продолжает проживать в занимаемом жилом помещении, за ним сохраняются такие же права, какие имеют наниматель и члены его семьи (часть 4 статьи 69 ЖК РФ).

Согласно статье 53 ЖК РСФСР члены семьи нанимателя, проживающие совместно с ним, пользуются наравне с нанимателем всеми правами и несут все обязанности, вытекающие из договора найма жилого помещения; если указанные граждане перестали быть членами семьи нанимателя, но продолжают проживать в занимаемом жилом помещении, они имеют такие же права и обязанности, как наниматель и члены его семьи.

Таким образом, документами, подтверждающими на момент приватизации жилого помещения равные права пользования таким жилым помещением лица, приватизировавшего такое жилое помещение, и бывшего члена его семьи, являются документы, подтверждающие на момент приватизации жилого помещения наличие или отсутствие родственных отношений. Принятие законопроекта обеспечит выполнение предписаний Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 марта 2015 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности статьи 19 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина А.М. Богатырева", позволит достичь сбалансированность и прозрачность обременений (ограничений) права собственности на жилые помещения правами пользования такими жилыми помещениями бывшими членами семьи собственников таких жилых помещений как в случае, когда право собственности на жилое помещение возникло у членов жилищных или жилищно-строительных кооперативов в связи с полным внесением ими паевого взноса на основании пункта 4 статьи 218 ГК РФ, так и в случае, когда право собственности на жилое помещение возникло у лиц, приватизировавших жилые помещения из состава государственного или муниципального жилищного фонда в соответствии с Законом Российской Федерации от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации".

Реализация полномочий, предусмотренных законопроектом, будет осуществляться соответствующим федеральным органом исполнительной власти в пределах установленной Правительством Российской Федерации предельной численности работников, а также бюджетных ассигнований, предусмотренных этому органу в федеральном бюджете на руководство и управление в сфере установленных функций.

В разделе 2 финансово-экономического обоснования к законопроекту представлена вероятная сумма поступлений бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (192820 тыс. рублей), рассчитанная как произведение 2000 рублей и удвоенное количество зарегистрированных обременений права (арест, запрещение) собственности на жилые помещения за первое полугодие 2015 г. (официальная статистическая информация Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии).

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Реализация федерального закона "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов за счет средств федерального бюджета.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановлению или принятию других федеральных законов.

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" потребует внесения изменений в Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", вступающий в силу 1 января 2017 г., а также в Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) в части дополнения части 1 статьи 333.33 пунктом, устанавливающим необходимость уплаты и размер государственной пошлины за государственную регистрацию ограничения (обременения) права собственности на жилое помещение правом пользования данным жилым помещением бывшего члена семьи собственника данного жилого помещения.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.